Dans Vavilov, la Cour suprême a abandonné une notion controversée en droit administratif : « la reconnaissance des questions de compétence comme une catégorie distincte devant faire l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision correcte »[1]. Cette décision s’explique du fait que la compétence en droit administratif est un concept « aux contours flous » et que « toute contestation d’une décision administrative peut être qualifiée de question qui « touche à la compétence », en ce sens qu’elle sème un doute à savoir si le décideur était habilité à agir comme il l’a fait »[2]. Désormais, les questions d’interprétation des pouvoirs d’un décideur font l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable.

Qu’en est-il de ces « questions de compétence » post-Vavilov? L’arrêt de la Cour d’appel du Québec dans Ville de Québec c. Vidéotron ltée[3] vient apporter certains éclairages sur cette question.

Les faits sont les suivants. En 2010, Vidéotron fait son entrée sur le marché de la téléphonie sans fil. Son réseau est constitué de plusieurs antennes et « stations de base », installées en différents endroits, comme sur les toitures, sur les façades et sur des clochers d’église. Une trentaine de municipalités inscrivent ces équipements au rôle d’évaluation foncière (le Rôle), considérant qu’il s’agissait d’immeubles. Vidéotron conteste un grand nombre de ces inscriptions devant le Tribunal administratif du Québec (le TAQ), soumettant que ses équipements sont des biens meubles qui ne doivent pas être inscrits au Rôle. Afin d’alléger la procédure, les parties identifient certaines causes-types qui sont soumises au TAQ.

En 2014, le TAQ conclut que « le réseau… de Vidéotron, incluant toutes et chacune de ses composantes » constitue un immeuble et que l’ensemble des constructions faisant partie du réseau doivent être inscrites au Rôle. La Cour du Québec, en appel, casse la décision du TAQ. Sans se prononcer sur la compétence du TAQ, elle estime que la décision du TAQ est déraisonnable. En 2019, la Cour supérieure accueille le pourvoi en contrôle judiciaire des municipalités. Elle conclut que la qualification des équipements par le TAQ était raisonnable. Cependant, elle juge que le TAQ avait excédé sa compétence lorsqu’il a statué sur l’ensemble du réseau de Vidéotron plutôt que sur les causes-types qui lui étaient soumises. Elle retourne le dossier au TAQ pour qu’il effectue l’évaluation conformément à sa compétence.

Devant la Cour d’appel, les municipalités soutiennent que la Cour supérieure aurait dû corriger la conclusion du TAQ pour qu’elle ne s’applique qu’aux causes-type plutôt que de retourner le dossier au TAQ pour que soit refait le travail du début à la fin. Les parties s’entendent sur le fait que l’excès de compétence dont il est question tiendrait au fait que la décision du TAQ allait au-delà de ce qui était demandé (ultra petita).

Le juge Morissette, au nom de la Cour, accueille l’appel des municipalités et rétablit la décision du TAQ en spécifiant qu’elle ne s’applique qu’aux causes-type. Il rappelle que, dans Vavilov, la Cour suprême a abandonné l’application de la norme de la décision correcte en matière de « question de compétence », mais que ces questions doivent toujours être tranchées de manière préliminaire. Ainsi, la Cour du Québec aurait dû se prononcer sur l’excès de compétence du TAQ avant d’aborder la raisonnabilité de la décision :

[30]      À mon sens, le juge de la Cour supérieure a raison lorsqu’il écrit que la Cour du Québec devait en tout premier lieu statuer sur la question de l’excès de compétence. En procédant comme il l’a fait et en éludant cette question, le juge de la Cour du Québec n’a pas exercé sa fonction d’appel de manière raisonnable eu égard aux normes applicables en appel et à la nature des questions qu’il devait trancher. On ne peut évidemment pas lui faire le reproche d’avoir omis d’aborder cette prétendue « question de compétence » comme l’arrêt Vavilov suggère de le faire, mais il devait malgré tout la trancher. S’en être abstenu découlait de sa part d’une interprétation déraisonnable des règles applicables. […]

…

[35]      […]. En règle très générale, la compétence est la première chose à trancher. On doit la trancher car elle est susceptible d’emporter tout le reste. La notion de compétence en droit administratif n’a plus après l’arrêt Vavilov le caractère regrettablement envahissant et sournois qu’elle a déjà eu, mais elle existe toujours et demeure importante, bien que ce soit à des fins désormais limitées. Il faut maintenant se demander si, ramenée à de plus justes proportions, celles circonscrites par l’arrêt Vavilov, la compétence du TAQ ne lui permettait pas de statuer comme il l’a fait.

En l’espèce, le TAQ n’a pas excédé sa compétence en se prononçant sur les causes-types. Sa conclusion sur l’ensemble du réseau aurait dû se résoudre au moyen d’une demande de rectification plutôt que par l’entremise de la notion d’excès de compétence:

[50]      …[E]n se prononçant comme il l’a fait sur les quinze stations de base objets des causes types, le TAQ n’a manifestement pas excédé sa compétence. Les parties ont amplement eu l’occasion d’être entendues sur ces stations de base. Elles savaient à quoi s’attendre une fois ce volet des auditions derrière elles. […] Quant au libellé précis de la Conclusion, il s’agit d’une question qui, dans le respect d’une notion élémentaire de proportionnalité, aurait dû se résoudre au moyen d’une demande de rectification comparable à celles régies par l’article 338 du Code de procédure civile. Prétendre pour la raison invoquée ici que l’on est en présence d’une décision ultra vire équivaudrait à déployer la lourde et désuète artillerie d’une conception envahissante de la « compétence » là où elle n’a plus sa place. Comme je l’ai déjà mentionné, c’est celle-là même que l’arrêt Vavilov a écartée. 

Ainsi, les questions de compétence continuent d’exister et elles doivent très généralement être tranchées à titre préliminaire, avant d’examiner le bien-fondé d’une décision administrative. Même si les questions de compétence sont désormais soumises à la norme de la décision raisonnable, il faut se garder de leur donner une portée trop large, de sorte que toute contestation d’une décision administrative puisse être qualifiée de question portant sur la compétence.

_________________________________________

[1] Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, par. 65.
[2] Id., par. 66.
[3] Ville de Québec c. Vidéotron ltée, 2022 QCCA 594

Dans l’affaire Janssen inc. c. Ministre de la Santé et des Services sociaux[1], la Cour d’appel a eu l’occasion de clarifier, mais aussi de nuancer, plusieurs concepts inhérents au droit administratif. Toutefois, afin de comprendre les questions au cœur de ce litige, il importe d’expliquer brièvement quelques mécanismes propres au régime général d’assurance médicaments du Québec (le « RGAM »).

Tout d’abord, un médicament doit être inscrit sur la Liste des médicaments (la « Liste ») afin que son coût soit couvert par le RGAM. Cette Liste est régulièrement mise à jour par l’intimé, le ministre de la Santé et des Services sociaux, d’après les suggestions de l’Institut national d’excellence en santé et en services sociaux (l’ « INESSS »). Or, cette mise à jour se fait par règlement.

L’appelante, Janssen inc., est une compagnie pharmaceutique qui a développé le Remicade, un médicament biologique novateur. À l’expiration de son brevet, un médicament biosimilaire fait son entrée sur le marché sous le nom d’Inflectra. Le 2 février 2015, suivant les recommandations de l’INESSS, l’Inflectra est inscrit sur la Liste. Au cours de la même année, Janssen inc., entame des négociations avec le ministre afin de conclure une entente d’inscription qui a pour but de verser des sommes au ministre, notamment par le biais de ristournes, afin de pouvoir continuer à fournir le Remicade à un prix raisonnable. Le processus de négociation s’étend sur près de deux ans et donne lieu à cinq rencontres entre les parties. Dans le cadre de ces négociations, l’appelante fait deux offres d’entente d’inscription qui impliquent des rabais considérables de plusieurs millions de dollars pour le gouvernement. Cependant, le ministre ne donne pas suite aux offres et conclut plutôt une entente d’inscription avec le fabricant d’Inflectra.

Le 1^er février2017, sans préavis ni consultation de l’appelante, le ministre décide de mettre fin à la couverture du Remicade par le RGAM et publie un « avis de délistage » à cet effet. C’est cette décision du ministre qui est au cœur de la décision de la Cour d’appel.

La Cour supérieure a rejeté la demande en contrôle judiciaire de Janssen inc. En effet, le juge de première instance conclut qu’il s’agit d’un acte réglementaire en vertu de l’article 60 de la Loi sur l’assurance médicaments (la « L.a.m. ») qui dispose que la mise à jour de la Liste, suite à un délistage, se fait par l’adoption d’un règlement. Selon le juge, la fin de la couverture du Remicade résulte, non pas de l’avis de délistage, mais bien du règlement adopté par le ministre à cet effet. Par ailleurs, bien qu’il ait établi que la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte, le juge rejette la demande en contrôle judiciaire en expliquant que la décision du ministre n’est pas déraisonnable eu égard à l’objectif de la L.a.m. qui est de « de fournir à la population québécoise un service d’assurance médicaments au prix le plus modique possible ».

La nature de la décision du ministre

La Cour d’appel devait, en premier lieu, déterminer si le fait de retirer un médicament de la Liste est en soit une décision de nature réglementaire ou administrative. La réponse à cette question est cruciale en ce qu’elle détermine, entre autres, l’ensemble des garanties procédurales applicables au processus décisionnel auquel l’administré est exposé.

Afin de trancher cette question, la Cour d’appel commence par soulever une nuance d’une importance capitale pour ce débat :

[45] Il faut distinguer la mise à jour périodique de la Liste par règlement des décisions individuelles du ministre concernant les médicaments qui s’y trouvent ou qui sont éliminés de la Liste.

La Cour explique que la décision du ministre de retirer le Remicade de la Liste est une décision intrinsèquement individuelle en ce qu’elle vise Janssen inc. et nulle autre. Le règlement adopté par le ministre n’est qu’un véhicule prévu par l’article 60.0.4 de la L.a.m. en vue de mettre à jour cette liste. En effet, un règlement au sens de l’article 1 de la Loi sur les règlements est « un acte normatif, de caractère général et impersonnel […] ». Or, selon la Cour, une norme générale et impersonnelle ne peut pas cibler une personne ou une situation en particulier :

[40] Une norme est dite générale et impersonnelle lorsqu’elle s’applique à un nombre indéterminé de personnes, ce qui ne veut pas dire nombreux. Cela signifie plutôt qu’elle s’applique à un « ensemble de personnes visé par des termes abstraits et génériques ». Un règlement ne devrait donc pas, en principe, viser spécifiquement des personnes ou des situations individualisées.

De plus, selon la Cour, le délistage du Remicade ne peut être considéré comme une décision réglementaire de nature générale et impersonnelle puisqu’il constitue, en quelque sorte, le corollaire d’une autre décision individuelle qui est de conclure une entente d’inscription avec un concurrent, en l’espèce le fabriquant d’Inflectra.

Le pouvoir discrétionnaire du ministre

D’autre part, la Cour d’appel devait établir si le ministre, qui est investi d’un pouvoir décisionnel discrétionnaire en vertu de la L.a.m., a lié sa décision par la position de l’Alliance pancanadienne pharmaceutique (ci-après « APP »).

L’APP regroupe plusieurs provinces canadiennes, incluant le Québec, dans le but de négocier le prix de certains médicaments. Durant le processus de négociation, Janssen inc. a présenté à l’APP les mêmes offres qu’elle avait soumises au ministre. Or, l’APP a décidé de ne pas négocier une entente d’inscription pour le Remicade. Selon l’appelante, c’est à la suite de cette décision que le ministre a décidé de délister son médicament, liant ainsi d’avance son pouvoir décisionnel. En effet, le représentant du ministre a explicitement indiqué, dans sa déclaration sous serment, que ce dernier ne pouvait plus négocier avec l’appelante étant donné que le Québec devait suivre l’APP.

La Cour d’appel commence son analyse en consacrant l’importance de ne pas entraver un pouvoir discrétionnaire d’une quelconque façon ou de le lier d’avance :

[56] Il est donc nécessaire de limiter la mesure à laquelle l’exercice discrétionnaire puisse être lié, voire « enchaîné » par l’adoption d’une politique inflexible, d’une directive ou d’un autre moyen. L’existence de son pouvoir discrétionnaire implique l’absence de règle dictant le résultat de chaque cas; l’essence même du pouvoir discrétionnaire est telle qu’il peut être exercé différemment selon les circonstances propres à chaque dossier. Chaque cas doit donc être évalué individuellement, sur la base de ses propres mérites. Un moyen qui exige que le ministre exerce son pouvoir discrétionnaire d’une façon particulière limite illégalement l’étendue de son pouvoir discrétionnaire.

Cependant, elle poursuit en nuançant ses propos. En effet, elle souligne que le ministre peut se doter d’une politique générale qui lui sert uniquement de guide dans l’exercice de son pouvoir, qui demeure néanmoins discrétionnaire. La Cour explique qu’une telle politique n’est pas contraire à la loi dans la mesure où elle assure l’efficacité du processus décisionnel et où elle permet au ministre de procéder à une analyse au mérite de chaque décision, et ce, sur une base individuelle. En revanche, le ministre lie son pouvoir discrétionnaire « lorsqu’il s’estime obligé de suivre un avis, une recommandation ou une décision qui n’a pas de valeur normative selon la loi ».

En l’espèce, Janssen inc. a eu la chance de rencontrer, à maintes reprises, plusieurs représentants du ministre afin de leur présenter ses offres et le ministre possédait toute l’information pertinente relative à sa décision. La Cour conclut en précisant que le ministre a simplement « exercé son pouvoir de négociation par l’entremise de l’APP », mais sa décision de délister le Remicade demeure le fruit de son pouvoir discrétionnaire. Selon la Cour, cette délégation du pouvoir de négociation s’harmonise avec les objectifs de la L.a.m. :

[71] La L.a.m. accorde la discrétion, mais ne détermine pas comment le ministre devra négocier avec des fabricants dans l’exercice de cette discrétion. […]

[72] L’adhésion à un processus de négociation collective est loin d’être un abandon du pouvoir décisionnel. C’est un moyen sensé d’exercer ce pouvoir.

L’équité procédurale

Après avoir établi qu’il s’agissait d’une décision administrative individuelle, la Cour d’appel devait cerner l’étendue des garanties procédurales auxquelles Janssen inc. avait le droit dans le cadre de ce processus décisionnel. Selon la Cour, chaque entité administrative a l’obligation d’agir équitablement. Cette obligation, dont la nature et l’étendue dépendent du contexte de chaque affaire, comporte deux volets qui sont généralement reconnus comme la règle audi alteram partem et la règle nemo judex in sua causa. En d’autres termes, dans le cadre d’un processus décisionnel individuel, l’administré aura le droit d’être entendu et le droit à une audition impartiale.

Toutefois, avant de se prononcer sur cette question, la Cour d’appel explique que la décision de délister un médicament est motivée par des objectifs louables tels que l’« accès raisonnable et équitable aux médicaments pour les Québécois » et la réduction de « la pression sur le coût du RGAM ». Elle ajoute, par ailleurs, que l’expertise du ministre et de ses conseillers commande une grande déférence face à la décision de délister le Remicade.

Or, l’importance de la décision du ministre ou les objectifs qu’elle poursuit ne peuvent priver l’appelante de son droit d’être entendue. Ce droit implique, en l’espèce :

[81] […] un degré sommaire d’équité : donner un avis suffisant à l’appelante qu’une telle décision sera prise; lui donner l’occasion de présenter ses observations pertinentes à la décision; et finalement, motiver la décision prise.

L’appelante a appris qu’elle a été retirée de la Liste à la suite de la publication d’un avis de délistage le 1^er février 2017. Cet avis ne contenait qu’une disposition de la L.a.m. sans aucune autre motivation. La Cour d’appel explique que, suite aux offres de l’appelante, elle avait, pour le moins, droit à un avis préalable et devait être convoquée à une réunion avec le ministre afin de lui donner l’occasion de connaître les motifs du délistage de son médicament et d’y répondre.

Ayant conclu à un manquement à l’obligation d’agir équitablement, la Cour d’appel a infirmé la décision du ministre et lui a ordonné d’inclure le Remicade à nouveau sur la Liste.

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[1] 2019 QCCA 39

L’employé victime d’une lésion professionnelle peut-il réclamer un accommodement raisonnable de son employeur afin d’être réintégré dans son emploi ? Il s’agit de la question à laquelle devait répondre la Cour suprême du Canada dans son arrêt récent Québec (Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail) c. Caron, 2018 CSC 3. À cette occasion, la Cour s’est divisée sur la forme à donner à l’interaction entre la Charte québécoise et la Loi sur les accidents du travail et les malades professionnelles (la « Loi »). Ce faisant, cet arrêt nous permet de réfléchir au bien-fondé des arguments d’interprétation fondés sur les « principes » ou les « valeurs » de la Charte québécoise ou de la Charte canadienne; dans quelles circonstances un tel argument revient-il à contester de manière déguisée la constitutionnalité de l’action de l’État ? À l’issue de cette réflexion, nous constaterons que la Cour, bien qu’animée par de bonnes intentions d’accès à la justice, a créer davantage de confusion sur l’état du droit administratif en matière de norme de contrôle dans l’arrêt Caron.

Les faits de cette affaire sont les suivants. En 2004, M. Alain Caron a subi une lésion professionnelle qui l’a rendu incapable de reprendre l’emploi qu’il occupait auparavant dans un centre pour personne ayant des déficiences intellectuelles. On l’a informé par la suite qu’aucun autre emploi convenable, au sens de la Loi, n’était disponible. La CSST (alors en charge de l’application de la Loi) a informé M. Caron que, comme son employeur n’avait aucun emploi convenable à lui offrir, elle poursuivrait le processus de réadaptation professionnelle et chercherait des solutions ailleurs. M. Caron a fait valoir que cette décision était prématurée et que le processus de réadaptation devait se poursuivre auprès de son employeur afin d’assurer l’application des protections contre la discrimination garanties par la Charte québécoise, y compris l’obligation de l’employeur de prendre des mesures d’accommodement raisonnables. Au terme de son examen, la CSST a conclu que l’obligation d’accommodement découlant de la Charte québécoise ne s’applique pas à la Loi. La CLP (alors l’organisme de contrôle des décisions administratives fondées sur la Loi) a rejeté l’appel de M. Caron, concluant que les prestations prévues par les dispositions législatives pertinentes représentent la pleine étendue de l’obligation d’accommodement qui incombe aux employeurs, et qu’aucune autre mesure d’accommodement ne pouvait leur être imposée. À l’issue d’un contrôle judiciaire, la Cour supérieure a annulé cette décision et a ordonné le réexamen de l’affaire conformément à l’obligation d’accommodement imposée à l’employeur par la Charte québécoise. La Cour d’appel s’est dite du même avis et a conclu que la Loi devait être interprétée conformément à l’obligation d’accommodement imposée par la Charte.

La Cour devait donc déterminer, d’abord, si la Charte québécoise impose une obligation d’accommodement raisonnable à l’employeur lorsque son employé est victime d’une lésion professionnelle. Les juges de la Cour sont unanimes sur ce point; la Loi ne limite pas les garanties offertes aux personnes handicapées en vertu de la Charte québécoise. La Cour se divise toutefois quant aux règles gouvernant cette interaction entre la Charte québécoise et la Loi.

Selon la juge Abella, rédigeant les motifs de la majorité, il est possible d’interpréter harmonieusement les régimes de la Loi et de la Charte québécoise. Ainsi, l’obligation d’accommodement raisonnable contenue dans la Charte peut s’intégrer aux dispositions de la Loi en matière de réintégration à l’emploi, en raison de leur libellé et de leur objet. Les organismes chargés de l’application de la Loi peuvent donc ordonner aux employeurs d’adapter, par exemple, le poste de travail d’un employé afin d’accommoder son handicap.    

Le juge Rowe, rédigeant des motifs concurrents avec la juge Côté, estime plutôt qu’il est impossible d’intégrer à la Loi les garanties de la Charte québécoise par le jeu d’un exercice interprétatif : le texte de la Loi écarterait tout simplement une obligation d’accommodement raisonnable en faveur de l’employeur. L’obligation d’accommodement raisonnable contenue dans la Charte québécoise devrait donc s’ajouter aux garanties prévues à la Loi en matière de réintégration à l’emploi. Dans ces circonstances, la décision de la CLP de ne pas considérer la Charte québécoise constituait une violation des droits prévus à la Charte québécoise, plutôt qu’une simple erreur interprétative.

Au soutien de ses motifs, le juge Rowe rappelle que les « valeurs » ou les « principes » sous-tendant les Chartes canadienne et québécoise ne peuvent influencer l’interprétation d’un texte législatif que dans la mesure où deux interprétations sont possibles, et qu’une seule ne s’accorde avec l’instrument constitutionnel ou quasi-constitutionnel. Ce principe ne permet donc pas au tribunal de proposer, au nom des valeurs des Chartes canadienne ou québécoise, une interprétation non étayée par le texte législatif. Au final, une telle démarche ne constitue qu’une application de la présomption de cohérence entre les différents textes législatifs. Le juge Rowe explique que ces principes avaient été développés par la Cour dans l’affaire Bell ExpressVU Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42.

Ces motifs du juge Rowe sont les bienvenus, puisque nous remarquons une propension grandissante des plaideurs à invoquer les « valeurs » de la Charte pour étayer leur position, tout en se gardant de démontrer une violation constitutionnelle de l’action de l’État. Or, soit un texte législatif ou une autre action de l’État viole la Charte canadienne ou québécoise, auquel cas un cadre d’analyse clair s’applique, soit elle ne les viole pas. Invoquer les « valeurs » de la Charte canadienne ou québécoise, telle une sorte d’incantation, ne fait qu’embrouiller les questions à résoudre.

L’analyse du juge Rowe, bien que plus cohérente sur le plan théorique, comporte toutefois un problème pratique important en l’espèce. Puisqu’un décideur administratif de la CSST (maintenant, la CNESST) œuvre dans un contexte bureaucratique, celui-ci n’a pas compétence pour octroyer une réparation en vertu de la Charte québécoise. L’employé devra donc systématiquement porter en appel les décisions administratives à la CLP (maintenant, au Tribunal administratif du travail) pour obtenir une réparation en vertu de la Charte québécoise. Cette multiplication imposée des procédures pour obtenir un accommodement raisonnable constitue certes un obstacle à l’accès à la justice. Cet obstacle entre donc en contravention directe avec l’objet du régime souple d’indemnisation des accidentés du travail au Québec.

La majorité semble préoccupée par ce problème pratique, et il semble que ce soit ce problème qui la motive à adopter une approche interprétative et à intégrer directement l’obligation d’accommodement raisonnable à la Loi. Par cette interprétation de la Loi, les décideurs administratifs de la CNESST pourront dorénavant appliquer, en première ligne, l’obligation d’accommodement raisonnable aux employeurs garantie par la Charte québécoise.

Cependant, pour parvenir à ce résultat, la majorité doit raisonner que ce pourvoi ne soulève qu’une simple question d’interprétation de la Loi constitutive de la CLP. Ce faisant, la majorité doit également admettre que la norme de contrôle de la décision raisonnable s’applique.

Or, tel que mentionné précédemment, les « valeurs » ou les « principes » des Chartes canadienne ou québécoise ne peuvent guider l’interprétation d’une loi que dans la mesure où « deux interprétations sont possibles ».

Dans ces circonstances, comment la décision de la CLP peut-elle être qualifiée de déraisonnable par la majorité de la Cour ? En effet, comment la majorité peut-elle prétendre, d’une part, que l’interprétation de la Loi réalisée par la CLP ne faisait pas partie des « issues possibles » et, d’autre part, que sa propre interprétation guidée par la Charte québécoise découle d’une situation où « deux interprétations sont possibles » ? La Cour ne s’explique pas sur ce point et n’expose pas cette contradiction dans son raisonnement.

La décision de la majorité dans l’affaire Caron démontre encore une fois que l’état du droit administratif en matière de norme de contrôle est plus incertain que jamais. La norme de contrôle de la décision raisonnable, en particulier, semble être aujourd’hui davantage un instrument rhétorique qu’une véritable doctrine légale possédant une quelconque utilité.

À cet égard, l’affaire Caron constitue une bonne illustration du parcours suivi pour en arriver à ce stade; en favorisant la résolution de problèmes pratiques posés par un cas d’espèce, au détriment du maintien d’une cohérence théorique du droit administratif, la Cour crée, à terme, de sérieuses difficultés pratiques dans ce domaine du droit. Or, si le cadre analytique du droit administratif ne permet plus d’arriver à des résultats justes selon la Cour, celle-ci aurait avantage à le réformer, plutôt qu’à le contourner.

Nous attirons aujourd’hui votre attention à une décision récente de la Cour supérieure de l’honorable Jean-François Michaud, Ville de Mont-Tremblant c. 9318-9132 Québec inc., 2017 QCCS 2226, dans laquelle il accorde une ordonnance de sauvegarde en faveur de la Ville de Mont-Tremblant pour faire respecter sa réglementation interdisant la location à court terme de résidences de tourismes. Le recours est dirigé contre le propriétaire et locateur de l’immeuble ainsi qu’une entreprise de service de conciergerie qui publicise la location de certaines propriétés, dont celle de sa codéfenderesse. La demande d’ordonnance de sauvegarde est présentée au soutien d’une demande en injonction permanente au même effet.

Deux éléments de cette décision retiennent notre attention.

D’abord, l’ordonnance de sauvegarde est octroyée par la Cour dans une instance en injonction, sans qu’elle ait été précédée par une injonction provisoire, ce qui, de notre avis, est contraire aux enseignements récents de la Cour d’appel dans l’affaire Limouzin c. Side City Studios Inc., 2016 QCCA 1810. La Cour d’appel y circonscrit clairement le rôle de l’ordonnance de sauvegarde dans les instances en injonction et la limite en ces termes :

[55]    Néanmoins, lorsqu’il est question de prononcer une ordonnance de sauvegarde dans le cadre d’une instance en injonction, les références à l’article 49 C.p.c. ne me paraissent pas opportunes. En effet, ces références laissent faussement entendre que l’ordonnance de sauvegarde pourrait s’avérer être un remède hybride utile en sus de ceux spécifiquement prévus au chapitre de l’injonction, pour satisfaire les besoins des parties qui tardent à passer à l’étape de l’injonction interlocutoire. Or, tel n’est pas le cas.

[56]    À mon avis, envisager sous ce rapport les ordonnances de sauvegarde dans le cadre d’une instance en injonction constitue une erreur, et ce, pour la simple et bonne raison que le Code de procédure civile prévoit tous les remèdes applicables en cette matière.

[57]    En pareille matière, l’ordonnance de sauvegarde demeure un outil de gestion au sens de l’article 158 C.p.c. à la seule fin de permettre aux parties de passer rapidement de l’étape de l’injonction provisoire à celle de l’interlocutoire.

La Ville a donc en bout de piste essentiellement obtenu une injonction provisoire, mais sans les rigueurs qui lui sont prescrites au C.p.c., dont la limite de 10 jours (art. 510 al. 2 C.p.c.).[1]

Le second élément qui retient notre attention est l’analyse du critère de l’urgence.

La demande en injonction permanente de la Ville a été déposée en février 2017 et les parties ont subséquemment prévu au protocole de l’instance la présentation d’une demande d’une ordonnance de sauvegarde en mai 2017, soit quelques mois plus tard. Il n’est par ailleurs pas contesté que la Ville ait toléré les contraventions des codéfendeurs de son règlement depuis un certain temps avant le dépôt de sa demande en injonction permanente. Ce seraient des plaintes de ses citoyens (contre les bruits excessifs, vandalisme, etc. causés par les locataires) qui justifieraient son dépôt de procédures. La Cour conclut en bout de piste que le critère de l’urgence est rempli, mais du même souffle conclut que la « démarche » de la Ville ne répond pas au critère de l’urgence:

[68]    La démarche de la Ville ne répond pas au critère d’urgence. Elle connaît la situation depuis plusieurs années et ce n’est que maintenant qu’elle demande le respect du Règlement. Aussi, sa demande pour l’émission d’une ordonnance de sauvegarde n’aurait pas été accueillie, n’eût été les plaintes reçues qui rendent nécessaire l’intervention du Tribunal.

[…]

[70]    Dans sa déclaration sous serment, M. Séguin [actionnaire majoritaire et l’administrateur des deux codéfenderesses] énonce des mesures qu’il a prises afin de limiter les inconvénients de ses activités de location à court terme. Ces mesures, qui apparaissent davantage comme des généralités, n’établissent pas que les nuisances cesseront. Ces dernières sont la conséquence directe du non-respect du Règlement. Elles rendent la situation urgente d’autant plus que M. Séguin affirme sans réserve qu’il veut développer une entreprise de location à court terme dans le secteur du Refuge du Cerf.

[71]    Face aux plaintes, la Ville a réagi avec diligence afin que le Règlement soit respecté. Les citoyens de la Ville n’ont pas à subir les inconvénients d’une violation claire du Règlement qui est commise en toute connaissance de cause.

[72]    Toutefois, le Tribunal accordera un délai de grâce à 9318, soit jusqu’au 30 juin, en raison des engagements contractuels qu’elle a probablement conclus avec des tiers pour le mois prochain. Compte tenu de la durée des locations, un délai de 30 jours apparaît raisonnable. Ce délai de grâce ne sera pas accordé à Tremblay conciergerie inc. car la promotion de la location 279 doit cesser dès maintenant.

À notre avis, s’il faut accorder un délai de grâce de 30 jours à la partie défaillante et au surplus dans un contexte où la demanderesse ait toléré le défaut dont elle se plaint pendant un certain temps avant le dépôt de ses procédures, on peut difficilement qualifier la situation d’urgente. En effet, l’ordonnance de sauvegarde ou l’injonction provisoire n’est accordée que dans des cas où la situation est urgente en ce que l’intervention immédiate du tribunal est nécessaire et qu’elle ne résulte pas du manque de diligence du demandeur.[2] Aucun de ces deux critères ne semble rempli ici.

La décision de la Cour semble plutôt reposer entièrement sur la violation claire d’une norme objective d’ordre public. Quoiqu’un tel raisonnement aurait été approprié dans le cadre d’une demande d’injonction interlocutoire, l’ordonnance de sauvegarde, comme l’injonction provisoire, ne peut être octroyée que dans des situations urgentes.

[1] La Cour d’appel indique dans l’affaire Tremblay c. Cast Steel Products (Canada) Ltd., 2015 QCCA 1952 qu’une partie ne peut court-circuiter les conditions d’une injonction provisoire par une ordonnance de sauvegarde. 

[2] Tremblay c. Cast Steel Products (Canada) Ltd., 2015 QCCA 1952; Zaria c. Gignac, 2016 QCCS 85, para. 14.

Dans la décision Lemire c. Canadian Malartic Mine (2017 QCCS 1438) rendue le 10 avril 2017, l’honorable Michel Beaupré, j.c.s. rejetait la demande d’injonction interlocutoire du demandeur qui cherchait (1) à limiter l’exploitation par la défenderesse de la mine d’or à ciel ouvert à 50 Mt/ an de roches extraites pour 2016 à 2019 et 35 Mt/an pour les années subséquentes, et (2) à faire respecter une norme de bruit variant de 40 dBA à 55 dBA selon les stations de mesure et selon la période de la journée. Il ordonnait une gestion de l’instance afin que l’audition au mérite sur la demande d’injonction permanente ait lieu aux dates les plus rapprochées possibles.

Dans cette affaire, le demandeur et la défenderesse ont des positions opposées quant aux taux d’extraction minière autorisés. Sur cette première question, la Procureure générale du Québec (« PGQ ») qui est mise en cause se rallie à la position de la défenderesse Canadian Malartic Mine (« Malartic »). Sur la question du respect ou non de la norme de bruit en vigueur, la PGQ se rallie plutôt à la position du demandeur.

Dans un jugement de 55 pages, après avoir revu en détail la preuve soumise au soutien de la demande ainsi que la position de chacune des parties, l’honorable juge Michel Beaupré j.c.s. analyse l’application des critères de l’injonction interlocutoire pour chacun des deux volets de la demande.

Sur la question du taux d’extraction minière, il conclut à un droit du demandeur à tout le moins « controversable, débattable ou douteux ». Le demandeur se base sur les taux d’extraction annoncés dans l’Étude d’impact d’août 2008 d’Osisko (prédécesseur de Malartic). C’est ce taux qui apparaît au Décret gouvernemental d’août 2009 concernant la délivrance d’un certificat d’autorisation. En décembre 2008, l’Étude de faisabilité réalisée par Osisko ajustait le taux d’extraction annuelle. Cette Étude de faisabilité n’est pas incorporée au décret gouvernemental d’août 2009 mais est incorporée par renvoi dans le certificat d’autorisation ministériel du 31 mars 2011. Au paragraphe 183, l’honorable juge Beaupré soulève une série de questions avant de conclure au paragraphe 184 qu’elles devront être tranchées par le juge du fonds. 

Sur la question du préjudice quant à ce volet de limite d’extraction minière, le juge conclut que selon la balance des probabilités, le demandeur ne subit pas de préjudice sérieux ou irréparable d’une hausse du taux d’extraction dans l’Étude de faisabilité versus ceux de l’Étude d’impact. Il ajoute qu’aucun préjudice particularisé n’a pu être identifié en lien avec cette hausse. Sur la question des inconvénients, bien que l’examen de ce critère n’était pas nécessaire, le juge y procède et conclut que la preuve des inconvénients du demandeur est mince et que la balance penche pour Malartic.

Sur le deuxième volet de la demande, soit celui relatif aux limites de bruits, l’honorable juge Beaupré conclut que le droit du demandeur à obtenir les conclusions demandées est non seulement apparent mais qu’il est clair. Cependant, sur la question du préjudice sérieux ou irréparable, il conclut que le demandeur ne s’est pas déchargé de son fardeau de preuve. Il écrit :

[217] Comme la jurisprudence l’a mentionné, lors de l’analyse du droit à une injonction interlocutoire le Tribunal doit vérifier non pas si un préjudice a été causé par le passé au demandeur, mais plutôt s’il subit concrètement un préjudice, ou, à la rigueur, si le préjudice qu’il allègue est imminent au moment du dépôt de sa demande.

[218] Or, premièrement, et tel que déjà mentionné, le témoignage de Lemire lors de son interrogatoire avant l’instruction a permis d’éprouver sérieusement la crédibilité des allégations contenues aux paragraphes 6 à 10 de sa déclaration solennelle assermentée jointe au soutien de sa demande d’injonction interlocutoire. 

[219] Deuxièmement, certains extraits de son dossier médical ont aussi ajouté à l’atteinte à sa crédibilité concernant les préjudices qu’il alléguait, causés à sa santé en raison du bruit généré par les opérations de Malartic GP.

[220] Ces éléments de preuve sont incompatibles avec l’existence du préjudice sérieux ou irréparable qu’allègue le demandeur, actuel au moment du dépôt de sa demande, ou imminent.

Finalement, sur la balance des inconvénients, il conclut que si préjudice sérieux ou irréparable il y avait, la balance des inconvénients ne favorise pas le demandeur, ajoutant que l’intérêt public doit entrer en ligne de compte. Il écrit :

[224] À ce sujet, la preuve non contredite a établi que l’abaissement des taux limites de bruit recherché par le demandeur aurait un impact direct sur les opérations de la défenderesse, entraînant des pertes d’au-delà de 100 000 000 $, mais, surtout, la perte de 450 emplois, directs ou indirects. Incidemment, en plaidoirie, tout en le minimisant au motif que le gisement d’or sera toujours présent et qu’à la rigueur Malartic GP devra simplement l’exploiter pendant une période plus longue si ses opérations doivent diminuer afin de respecter les taux limites de bruit, le procureur de Lemire, avec une transparence et une objectivité dont il faut lui reconnaître le mérite, admettait néanmoins que la conséquence liée à la perte d’emplois et aux mises à pied qu’entraînerait la diminution des opérations de Malartic GP constitue un « argument de poids ».

[…]

[226] Toutefois, la bonne foi se présume toujours, d’une part, et les admissions de Lemire qu’au moment du dépôt de sa demande la situation s’était résorbée, qu’on pouvait « entendre une mouche voler » à Malartic depuis les audiences publiques du BAPE et que sa demande d’injonction était préventive, afin d’éviter la possibilité que « ça redécolle », d’autre part, ont fini de convaincre le Tribunal que la balance des inconvénients penche en faveur de la défenderesse et de l’intérêt public dans les circonstances, et qu’il y a lieu de refuser la demande interlocutoire.

Le jugement qui sera rendu suite à l’audition au mérite permettra d’illustrer jusqu’où l’action citoyenne peut ou ne peut pas aller.

Vous faites affaire avec une municipalité, ses hauts fonctionnaires vous confirment qu’il y a une entente avec votre entreprise pour développer un projet urbanistique, vous travaillez d’arrache-pied pendant plus de trois ans sur ce projet, la municipalité vous octroie une dérogation au zonage pour permettre la réalisation du projet, elle adopte même les plans de construction préparés par votre architecte, elle travaille avec vous en exclusivité sur le projet, mais malgré tout cela et, à votre grande surprise, elle refuse d’y donner suite, lequel est donc avorté.

C’est l’histoire de l’intimée dans l’affaire Ville de Québec c. GM Développement inc., 2017 QCCA 385 qui a poursuivi l’appelante en dommages-intérêts pour des honoraires impayés et pour pertes d’opportunités d’affaire en lien avec la revitalisation des espaces commerciaux et municipaux de la Place Jacques-Cartier à Québec.

Il est bien reconnu en droit municipal qu’une municipalité ne peut s’engager contractuellement que par règlement ou résolution valablement adopté par son conseil municipal. Ainsi, même le maire d’une municipalité ne peut engager à lui seule sa municipalité, sans l’accord de son conseil municipal. Bien que ce principe général ait reçu certaines atténuations législatives, il a été réitéré tout récemment dans la présente affaire dans laquelle la Cour d’appel lui donne une application complète et totale.

Dans cette affaire, le juge de première instance avait conclu que la Ville de Québec était liée par un contrat de partenariat implicite sur la base notamment des faits énumérés en début de ce billet. Le juge s’était dit d’avis qu’en principe il peut exister des circonstances, bien qu’exceptionnelles, dans lesquelles une municipalité peut par sa conduite ou celle de ses fonctionnaires s’engager contractuellement en exprimant tacitement son consentement (para. 116). Convaincu qu’il s’agissait de ces circonstances exceptionnelles, il a ordonné des dommages-intérêts contre l’appelante.

La Cour d’appel écarte cette analyse du juge de première instance. En bref, elle insiste sur le principe selon lequel le consentement de la Ville ne s’exprime pas par ses fonctionnaires, mais par son conseil municipal seulement, soit par règlement ou résolution. La Cour d’appel semble indiquer qu’il n’existerait donc pas d’atténuation jurisprudentielle de ce principe. L’absence de résolution ou de règlement était donc fatale au recours de l’intimée:

Je rappelle ici ce que le juge a écrit au paragraphe 5 et qu’il réitère au paragraphe 117 de son jugement :

[117] Il est admis qu’il n’existe pas de résolution du conseil municipal ou de règlement engageant contractuellement la Ville envers GM ou ses professionnels dans le cadre du projet de revitalisation de la Place Jacques-Cartier.

Il vaut de souligner, en outre, qu’au paragraphe 112 de son jugement, le juge a rappelé la règle énoncée par la Cour d’appel dans l’arrêt Perez qu’il mentionne au paragraphe 114 déjà cité ci-dessus :

[112] La Cour d’appel confirme la décision de la Cour supérieure, indiquant qu’en « règle générale », une municipalité s’exprime par résolution ou par règlement adopté par le conseil municipal en séance, formalité qui n’a pas été respectée en l’espèce.

[Référence omise]

Il n’existe donc pas de contrat entre la Ville de Québec et GM Développement inc…

Plus tard dans son analyse, la Cour d’appel reconnait qu’une municipalité pourrait ratifier les actes de ses représentants, et donc être liée par les engagements fait par ceux-ci en son nom rétroactivement, mais qu’aucune ratification n’avait eu lieu dans cette affaire.

Dans son plus récent arrêt en droit administratif, Commission scolaire de Laval c. Syndicat de l’enseignement de la région de Laval, 2016 CSC 8, la Cour suprême du Canada devait analyser le droit d’un salarié d’un corps public d’interroger les membres d’un organe décisionnel de son employeur sur les motifs de leur décision de le congédier à la suite de délibérations tenues à huis clos. À l’occasion de cette analyse, la Cour s’est divisée sur le choix de la norme de contrôle à appliquer à cette question.

Les faits de cette affaire sont simples et ceux-ci sont résumés de la manière suivante par le Juge Gascon, qui signe les motifs de la majorité, auxquels souscrivent la juge en chef et les juges Abella et Karakatsanis:

[4] L’intimé Syndicat de l’enseignement de la région de Laval (« Syndicat ») a déposé un grief contestant le congédiement d’un enseignant. Lors de l’instruction du grief, l’appelante Commission scolaire de Laval (« Commission ») s’est opposée à l’interrogatoire de trois commissaires membres de son comité exécutif qui a pris à huis clos la décision de congédier l’enseignant. Selon la Commission, les motifs individuels qui sous-tendent une décision prise ainsi par un organe collectif par voie de résolution seraient « inconnaissables », et donc non pertinents.  En outre, le secret du délibéré rendrait les membres du comité exécutif non contraignables pour témoigner sur le contenu de leurs délibérations à huis clos.

[5] L’arbitre a rejeté les objections de la Commission et permis l’interrogatoire des membres du comité exécutif sur leurs délibérations et sur leur décision de congédier l’enseignant. Saisie d’une requête en révision judiciaire, la Cour supérieure a cassé la décision de l’arbitre et interdit tout témoignage des membres du comité exécutif, sauf sur le processus formel qui a conduit à leur décision communiquée en séance publique. Les juges majoritaires de la Cour d’appel ont rétabli la décision de l’arbitre et permis l’interrogatoire des membres du comité exécutif, dans les limites usuelles de la pertinence.

De prime abord, cette affaire semble donc opposer, d’une part, le droit du salarié de connaître les motifs de son congédiement et, d’autre part, certaines immunités de droit public, c’est-à-dire les principes de l’« inconnaissabilité des motifs » d’un corps législatif et du secret de son délibéré. Nous précisons de « prime abord » puisque, dans le cadre de son analyse préliminaire de la norme de contrôle applicable à la décision de l’arbitre, la majorité de la Cour tire la conclusion que ces immunités, une fois bien définies, ne s’appliquent pas aux faits en l’espèce.

En effet, le juge Gascon conclut que la norme de la décision raisonnable s’applique à la décision de l’arbitre, puisque la question de droit soulevée par les appelants ne tomberait pas dans la catégorie des questions de droit « d’une d’importance capitale pour le système juridique et étrangère au domaine d’expertise de l’arbitre, au point de devoir l’assujettir à la norme de la décision correcte ».

Pour parvenir à cette conclusion, le juge Gascon s’avance de manière importante dans son analyse de la question soulevée par les appelants, au stade du choix de la norme de contrôle :

[30]  Contrairement aux juges de la Cour d’appel et de la Cour supérieure, j’estime que la sentence interlocutoire de l’arbitre est assujettie à la norme de la décision raisonnable. Permettre l’interrogatoire des membres du comité exécutif de la Commission reste en définitive une question d’administration de la preuve. Une telle détermination relève de la compétence exclusive de l’arbitre. À mon avis, le fait de vouloir conférer, à l’instar des appelantes, une portée démesurée aux arrêts de la Cour dans Clearwater et Tremblay ne transforme pas cette détermination en une question de droit d’importance capitale pour le système juridique, étrangère au domaine d’expertise de l’arbitre, au point de devoir l’assujettir à la norme de la décision correcte.

[…]

[35] La juge Bich soutient que les questions relatives au principe de l’« inconnaissabilité des motifs » et au secret du délibéré revêtent une importance capitale pour le système juridique parce qu’elles touchent « l’ensemble des décisions prises par les corps publics (voire même privés) agissant par l’entremise d’organes décisionnels collectifs » (par. 49). Elle opine que ce sont des questions susceptibles d’être soulevées non seulement devant des arbitres ou des tribunaux administratifs, mais aussi devant toute cour de justice. Elle souligne que ces questions ne font pas partie du « champ spécialisé de l’expertise juridictionnelle de l’arbitre » (par. 51).  Avec égards, j’estime que cette qualification fait abstraction de ce que les appelantes demandent en réalité et de ce que l’arbitre a en définitive décidé.
 
[36] Dans le contexte de son interprétation du Code du travail, de la LIP et de la convention collective liant les parties, l’arbitre était appelé à statuer sur l’application de règles et de principes bien connus et non controversés. D’une part, même si la Cour n’a jamais appliqué l’arrêt Clearwater à des faits semblables à ceux de l’espèce, la portée de cette décision est clairement délimitée par les propos du juge Binnie qui indiquent que la « règle » en cause vise la pertinence des témoignages des membres d’un corps législatif (par. 45). Dans leurs motifs respectifs, tant le juge Delorme (par. 29) que la juge Bich (par. 46) renvoient à cette notion de pertinence pour qualifier le débat qui découle de cet arrêt. Puisque l’arbitre est maître de la preuve et de la procédure lors de l’instruction d’un grief, il lui appartient d’appliquer la règle de la pertinence aux faits du dossier selon ce qu’il considère utile pour trancher le grief. C’est précisément ce que l’arbitre a fait ici en concluant à la pertinence du contenu des délibérations tenues à huis clos par le comité exécutif. Cette décision bénéficie de la déférence du tribunal siégeant en révision. D’ailleurs, les appelantes reconnaissent elles-mêmes devant nous que leurs arguments sur l’inadmissibilité des témoignages relatifs à ces délibérations sont fondés sur une évaluation de la pertinence de ces témoignages. Dans ce contexte, une révision selon la norme de la décision correcte ne se justifie pas.

[37] D’autre part, quant au secret du délibéré cette fois, les balises de son champ d’application sont bien connues. Les appelantes ne demandent pas de les élargir. La juge Bich en convient quand elle écrit à ce sujet que ces dernières « … usent ici d’un concept qui ne s’applique pas aux circonstances » (par. 123). Aussi, à ce chapitre, l’arbitre n’avait qu’à appliquer une règle connue pour décider si le secret du délibéré protégeait ou non les délibérations du comité exécutif dans le cadre du congédiement de B. Il n’y a là aucune question de droit d’importance capitale qui soit hors du champ d’expertise de l’arbitre étant donné sa large compétence en matière de preuve et de procédure.

[Nos soulignés.]

Poursuivant son analyse sur le fond de l’appel, le juge Gascon conclut sans surprise au caractère raisonnable de la décision de l’arbitre, les immunités invoquées par les appelants ne s’appliquant pas en l’espèce.

La juge Côté, écrivant les motifs concordants de la minorité, auxquels les juges Wagner et Brown souscrivent, est plutôt d’avis que la norme de la décision correcte s’applique en l’espèce. Afin de tirer cette conclusion, celle-ci restreint la portée de l’analyse préliminaire devant être donnée à la question tranchée par un décideur administratif.

Ce faisant, la juge Côté critique l’approche adoptée par la majorité pour choisir la norme de contrôle applicable. Selon elle, la majorité n’aurait pas dû déterminer la réponse correcte en droit à donner à la question tranchée par l’arbitre afin de déterminer la norme de contrôle applicable :

[79] Plus important encore, j’estime que la norme de contrôle applicable ne saurait dépendre de la réponse ultimement donnée par une cour de justice à la question en cause, sans risquer de rendre le résultat de l’analyse encore plus imprévisible. C’est plutôt la nature de la question soulevée qui importe. En l’espèce, les appelantes soutiennent que, selon l’arrêt Clearwater, tout organe décisionnel collectif prenant une décision sous forme écrite bénéficie d’une forme d’immunité de divulgation. Elles prétendent également que le secret du délibéré, tel qu’il est reconnu dans l’arrêt Tremblay, s’étend à tous les organismes administratifs ayant des fonctions décisionnelles. Bien que les arrêts sur lesquels s’appuient les appelantes n’aient pas la portée qu’elles cherchent à leur donner — ce sur quoi je suis d’accord avec mon collègue —, il n’en demeure pas moins que les questions de droit soulevées par les prétentions des appelantes sont de nature générale et doivent recevoir une application uniforme et cohérente. Le juge Gascon semble d’ailleurs le reconnaître, à tout le moins en partie, lorsqu’il écrit qu’« étendre les conclusions de la Cour dans Clearwater à toute décision prise par un organe décisionnel collectif public ou privé, comme le proposent les appelantes, aurait des conséquences regrettables qui iraient bien au-delà du seul contexte de la présente affaire » (par. 55 (je souligne)). En l’espèce, c’est d’abord et avant tout un principe d’« inconnaissabilité des motifs » applicable à tout organe décisionnel collectif prenant une décision sous forme écrite que les appelantes souhaitent voir reconnaître.

[80] Cela dit, force est d’admettre que l’application des enseignements de la Cour, à tout le moins de ceux formulés dans l’arrêt Clearwater, n’apporte pas de réponse claire en l’espèce vu les conclusions auxquelles en sont venus le juge de la Cour supérieure et le juge dissident de la Cour d’appel quant au fond de l’affaire. Bref, bien que j’estime moi aussi que les appelantes tentent de donner une portée démesurée aux arrêts Clearwater et Tremblay, leurs arguments ne sont pas dénués de tout fondement. Tel que je l’ai mentionné précédemment, en définitive, c’est la nature de la question soulevée qui importe, et non la réponse qui y sera donnée.

[Nos soulignés.]

Nous sommes en accord avec les motifs de la juge Côté. En effet, l’approche retenue par le juge Gascon pour choisir la norme de contrôle applicable nous semble déficiente, en ce qu’elle nécessite, d’abord, de répondre de manière correcte à la question tranchée par l’arbitre pour, ensuite, catégoriser la question tranchée et choisir la norme de contrôle. Cette approche nous semble s’avancer trop en avant dans l’analyse de la question à trancher, pipant ainsi les dés quant à l’analyse sur le fond lorsque la norme de la décision raisonnable est choisie au stade préliminaire.

À cet égard, cette approche tend à démontrer une tendance post-Dunsmuir du droit administratif canadien, suivant laquelle le caractère raisonnable d’une décision administrative est, au final, davantage déterminé à la lumière de la réponse correcte à la question analysée que sur la base de l’ensemble du processus décisionnel.

Dans un tel contexte, une décision incorrecte deviendra rapidement déraisonnable aux yeux d’une cour révisant une décision administrative, brouillant ainsi la distinction entre la norme de la décision correcte et la norme de la décision raisonnable. En effet, déterminer le caractère raisonnable d’une décision à la lumière de la réponse correcte à la question tend à rendre l’analyse binaire, plutôt que multifactoriel, comme le souhaitait la Cour dans son arrêt Dunsmuir.

En somme, la ligne de fracture divisant la Cour dans Commission scolaire de Laval, et la confusion que cette fracture entraîne sur la distinction entre décision raisonnable et décision correcte, semble être une preuve de plus s’accumulant au support de la théorie du professeur Paul Daly, selon laquelle le droit administratif canadien s’apprête à vivre un nouveau changement de paradigme, similaire à celui vécu en 2008 suite à l’arrêt Dunsmuir. 

En avril 2015, la Cour d’appel fédérale a rendu la décision Paradis Honey Ltd. c. Canada, 2015 CAF 89 dans laquelle le Juge Stratas, écrivant pour la majorité, a tenté une petite, mais importante, révolution en droit des délits (« tort law ») en common law canadienne. Plus précisément, le juge Stratas a introduit un nouveau cadre analytique en droit des délits civils commis par la Couronne fédérale fondé sur des principes de droit administratif, laissant ainsi tomber les principes habituels du droit privé.

Bien que près d’un an se soit écoulé depuis cette décision, elle a trouvé peu d’écho en jurisprudence canadienne, de sorte qu’en date de ce billet, aucune décision recensée n’a appliqué ce cadre analytique pour décider de la responsabilité de la Couronne.[1] Nous savons par ailleurs que la Cour suprême a rejeté la demande d’autorisation d’appel le 29 octobre 2015.

Les faits de l’affaire Paradis Honey Ltd. sont relativement simples. Des apiculteurs ont intenté un recours en négligence contre le ministre de l’Agriculture et de l’agroalimentaire et l’Agence de l’inspection des aliments pour avoir adopté et appliqué une politique d’interdiction générale de certaines importations d’abeilles des États-Unis. Toutefois, selon les apiculteurs, il n’y a aucun fondement législatif permettant cette interdiction générale.

Au contraire, il existerait même un règlement leur permettant expressément d’obtenir des permis d’importation, ce que le gouvernement aurait refusé d’appliquer au bénéfice de l’interdiction générale en question. Les apiculteurs demandent donc à ce que la Couronne leur paie des dommages découlant de l’interdiction générale qu’elle n’était pas en droit d’appliquer.

En common law, la première étape du test du délit de négligence est la détermination de l’existence ou non d’une obligation de diligence envers le demandeur. Un défendeur sera tenu d’indemniser le demandeur seulement si on lui reconnaît une obligation de diligence à son égard. Pour ce faire, il faut déterminer dans un premier temps s’il y a proximité suffisante entre les demandeurs et les défendeurs et, dans un deuxième temps, s’il y a des considérations de politiques générales qui appelleraient la non-reconnaissance d’une obligation de diligence. (Anns c. Merton London Borough Council, [1977] UKHL 4, Cooper c. Hobart, 2001 CSC 79 et plus récemment dans R. v. Imperial Tobacco Canada Ltd., 2011 SCC 42).

Ce test est appliqué, avec les adaptations nécessaires, tant dans les affaires où la responsabilité des autorités publiques est recherchée, que celles où la responsabilité d’un particulier ou d’une société légale est recherchée.

Le Juge Stratas qualifie l’approche actuelle comme étant illogique et une anomalie de la common law (paras.127 et 129).

Selon lui, une approche fondée sur les principes de droit public doit régir le droit de la responsabilité des autorités publiques :

[132] Quels sont les principes du droit public sous‑jacent? Ils se trouvent actuellement surtout en droit administratif, notamment en matière de recours en contrôle judiciaire. De manière générale, nous accordons une sanction quand l’autorité publique agit de manière inacceptable ou indéfendable au sens du droit administratif et quand l’exercice du pouvoir discrétionnaire appelle une sanction. Ces deux éléments – le caractère inacceptable ou indéfendable dans le sens du droit administratif et l’exercice du pouvoir discrétionnaire de sanction – fournissent une utile grille d’analyse lorsqu’une sanction pécuniaire peut être accordée dans une action de droit public contre une autorité publique. Ce cadre explique les solutions retenues par les arrêt[s] Roncarelli et McGillivray, précités, et d’affaires en matière de négligence comme Hill, Syl Apps, Fullowka, précitées, ainsi que dans d’autres décisions mentionnées plus loin.

[133] Je passe maintenant à la première partie de ce cadre, soit le caractère inacceptable ou indéfendable au sens du droit administratif.

[134] Au Canada, les décisions publiques, lorsqu’elles sont l’objet d’un recours en contrôle judiciaire, sont souvent étudiées selon le critère de la décision raisonnable. Cela signifie que la décision doit s’inscrire dans une échelle acceptable et pouvant se justifier au regard des faits et du droit (arrêt Dunsmuir, précité, paragraphe 47). Si la décision se situe dans cette échelle, elle est confirmée et la Cour ne procède pas à l’examen d’une sanction. Par contre, lorsqu’une décision ne se situe pas dans cette échelle, c’est‑à‑dire qu’elle est inacceptable et qu’elle ne saurait se justifier au sens de la jurisprudence, nous passons à l’étape de l’instance de contrôle judiciaire au terme de laquelle le juge peut éventuellement prononcer une sanction.

[135] L’échelle de ce qui est acceptable et de ce qui se justifie en droit administratif ou, en d’autres termes, la marge d’appréciation que nous accordons à une autorité publique, peut être étroite ou large selon la nature de la question et les circonstances (Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2 (CanLII), [2012] 1 R.C.S. 5, paragraphes 17, 18 et 23; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12 (CanLII), [2009] 1 R.C.S. 339, paragraphe 59; McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67 (CanLII), [2013] 3 R.C.S. 895, paragraphes 37 à 41; voir également les principes directeurs et la liste non-exhaustive des facteurs qui peuvent avoir une incidence sur la marge d’appréciation dans Canada (Ministre des Transports, de l’Infrastructure et des Collectivités) c. Jagjit Singh Farwaha, 2014 CAF 56 (CanLII), 455 N.R. 157, paragraphes 90 à 99, et Pham c. Secretary of State for the Home Department, [2015] UKSC 19, paragraphe 107).

[136] Par ailleurs, lorsque la décision est claire ou visée par la jurisprudence ou par des normes législatives claires, la marge d’appréciation est étroite (voir, par exemple, l’arrêt McLean, précité; Canada (Procureur général) c. Abraham, 2012 CAF 266 (CanLII), 440 N.R. 201; Canada (Procureur général) c. Almon Equipment Limited, 2010 CAF 193 (CanLII), [2011] 4 C.F. 203; Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile) c. Huang, 2014 CAF 228 (CanLII), 464 N.R. 112). Dans ces cas, le juge est plus susceptible d’aborder la question de la sanction. En revanche, si la décision est imbue d’éléments subjectifs, de considérations de politique et d’expériences de réglementation ou relève exclusivement de l’exécutif, la marge d’appréciation est plus large (voir, par exemple, Farwaha, précité; Rotherham Metropolitan Borough Council c. Secretary of State for Business Innovation and Skills, 2015 UKSC 6). Dans de tels cas, la Cour est moins susceptible d’envisager la reddition d’une sanction.

[137] D’ailleurs, lorsqu’une décision est très imbue de faits, de politiques, de décisions discrétionnaires, d’appréciations subjectives et d’expertise, la marge d’appréciation peut être tellement large qu’en l’absence de mauvaise foi, il est difficile de voir comment il serait possible d’atteindre l’étape de la sanction (voir, par exemple, l’arrêt Catalyst, précité; Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 CSC 64 (CanLII), [2013] 3 R.C.S. 810; arrêt Rotherham, précité). Le rejet de certaines demandes fondées sur la négligence ou une conduite négligente qui visent un processus de prise de décision pourrait également s’expliquer de cette façon (voir, par exemple, Alberta c. Elder Advocates of Alberta Society, 2011 CSC 24 (CanLII), [2011] 2 R.C.S. 261; Entreprises Sibeca Inc. c. Frelighsburg (Municipalité), 2004 CSC 61 (CanLII), [2004] 3 R.C.S. 304, paragraphes 23 et 39; Williams c. Ontario, 2009 ONCA 378 (CanLII), 95 O.R. (3d) 401; Eliopoulos Estate c. Ontario (Minister of Health and Long Term Care) (2006), 2006 CanLII 37121 (ON CA), 82 O.R. (3d) 321, 276 D.L.R. (4th) 411 (C.A.); A.L. c. Ontario (Minister of Community and Social Services) (2006), 2006 CanLII 39297 (ON CA), 83 O.R. (3d) 512, 274 D.L.R. (4th) 431 (C.A.)). Lorsque la Cour suprême discute par l’arrêt Imperial Tobacco des questions de politique fondamentale pour lesquelles il est impossible d’obtenir des dommages‑intérêts, ce sont peut‑être ces types d’affaires qu’elle a à l’esprit. Toutefois, ce concept se comprend davantage au moyen de concepts de droit public, plutôt qu’en recourant à la notion de négligence de droit privé.

Exporter le délit de négligence du droit privé au droit administratif a un impact direct sur les remèdes disponibles : toute sanction pécuniaire serait maintenant discrétionnaire. Par ailleurs, selon le Juge Stratas des « circonstances additionnelles » seraient requises pour que les tribunaux accordent une telle sanction.

Malgré cela et malgré le temps qui s’est écoulé depuis l’émission de la décision, il est difficile de dire si cette approche mènera les tribunaux vers des résultats différents ou s’il s’agit strictement d’un changement conceptuel. Dans Paradis Honey Ltd, la Cour d’appel fédérale n’a pas eu à appliquer le test vu que celui-ci a été élaboré dans le cadre d’un appel d’un jugement portant sur une requête en radiation de procédure (l’équivalent d’une requête en irrecevabilité en droit québécois). Qui ouvrira le bal? 

[1] Recensement effectué sur QuickLaw et CanLii.