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Les « questions de compétence » post-Vavilov

Les « questions de compétence » post-Vavilov

Dans Vavilov, la Cour suprême a abandonné une notion controversée en droit administratif : « la reconnaissance des questions de compétence comme une catégorie distincte devant faire l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision correcte »[1]. Cette décision s’explique du fait que la compétence en droit administratif est un concept « aux contours flous » et que « toute contestation d’une décision administrative peut être qualifiée de question qui « touche à la compétence », en ce sens qu’elle sème un doute à savoir si le décideur était habilité à agir comme il l’a fait »[2]. Désormais, les questions d’interprétation des pouvoirs d’un décideur font l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable.

Qu’en est-il de ces « questions de compétence » post-Vavilov? L’arrêt de la Cour d’appel du Québec dans Ville de Québec c. Vidéotron ltée[3] vient apporter certains éclairages sur cette question.

Les faits sont les suivants. En 2010, Vidéotron fait son entrée sur le marché de la téléphonie sans fil. Son réseau est constitué de plusieurs antennes et « stations de base », installées en différents endroits, comme sur les toitures, sur les façades et sur des clochers d’église. Une trentaine de municipalités inscrivent ces équipements au rôle d’évaluation foncière (le Rôle), considérant qu’il s’agissait d’immeubles. Vidéotron conteste un grand nombre de ces inscriptions devant le Tribunal administratif du Québec (le TAQ), soumettant que ses équipements sont des biens meubles qui ne doivent pas être inscrits au Rôle. Afin d’alléger la procédure, les parties identifient certaines causes-types qui sont soumises au TAQ.

En 2014, le TAQ conclut que « le réseau… de Vidéotron, incluant toutes et chacune de ses composantes » constitue un immeuble et que l’ensemble des constructions faisant partie du réseau doivent être inscrites au Rôle. La Cour du Québec, en appel, casse la décision du TAQ. Sans se prononcer sur la compétence du TAQ, elle estime que la décision du TAQ est déraisonnable. En 2019, la Cour supérieure accueille le pourvoi en contrôle judiciaire des municipalités. Elle conclut que la qualification des équipements par le TAQ était raisonnable. Cependant, elle juge que le TAQ avait excédé sa compétence lorsqu’il a statué sur l’ensemble du réseau de Vidéotron plutôt que sur les causes-types qui lui étaient soumises. Elle retourne le dossier au TAQ pour qu’il effectue l’évaluation conformément à sa compétence.

Devant la Cour d’appel, les municipalités soutiennent que la Cour supérieure aurait dû corriger la conclusion du TAQ pour qu’elle ne s’applique qu’aux causes-type plutôt que de retourner le dossier au TAQ pour que soit refait le travail du début à la fin. Les parties s’entendent sur le fait que l’excès de compétence dont il est question tiendrait au fait que la décision du TAQ allait au-delà de ce qui était demandé (ultra petita).

Le juge Morissette, au nom de la Cour, accueille l’appel des municipalités et rétablit la décision du TAQ en spécifiant qu’elle ne s’applique qu’aux causes-type. Il rappelle que, dans Vavilov, la Cour suprême a abandonné l’application de la norme de la décision correcte en matière de « question de compétence », mais que ces questions doivent toujours être tranchées de manière préliminaire. Ainsi, la Cour du Québec aurait dû se prononcer sur l’excès de compétence du TAQ avant d’aborder la raisonnabilité de la décision :

[30]      À mon sens, le juge de la Cour supérieure a raison lorsqu’il écrit que la Cour du Québec devait en tout premier lieu statuer sur la question de l’excès de compétence. En procédant comme il l’a fait et en éludant cette question, le juge de la Cour du Québec n’a pas exercé sa fonction d’appel de manière raisonnable eu égard aux normes applicables en appel et à la nature des questions qu’il devait trancher. On ne peut évidemment pas lui faire le reproche d’avoir omis d’aborder cette prétendue « question de compétence » comme l’arrêt Vavilov suggère de le faire, mais il devait malgré tout la trancher. S’en être abstenu découlait de sa part d’une interprétation déraisonnable des règles applicables. […]

[35]      […]. En règle très générale, la compétence est la première chose à trancher. On doit la trancher car elle est susceptible d’emporter tout le reste. La notion de compétence en droit administratif n’a plus après l’arrêt Vavilov le caractère regrettablement envahissant et sournois qu’elle a déjà eu, mais elle existe toujours et demeure importante, bien que ce soit à des fins désormais limitées. Il faut maintenant se demander si, ramenée à de plus justes proportions, celles circonscrites par l’arrêt Vavilov, la compétence du TAQ ne lui permettait pas de statuer comme il l’a fait.

En l’espèce, le TAQ n’a pas excédé sa compétence en se prononçant sur les causes-types. Sa conclusion sur l’ensemble du réseau aurait dû se résoudre au moyen d’une demande de rectification plutôt que par l’entremise de la notion d’excès de compétence:

[50]      …[E]n se prononçant comme il l’a fait sur les quinze stations de base objets des causes types, le TAQ n’a manifestement pas excédé sa compétence. Les parties ont amplement eu l’occasion d’être entendues sur ces stations de base. Elles savaient à quoi s’attendre une fois ce volet des auditions derrière elles. […] Quant au libellé précis de la Conclusion, il s’agit d’une question qui, dans le respect d’une notion élémentaire de proportionnalité, aurait dû se résoudre au moyen d’une demande de rectification comparable à celles régies par l’article 338 du Code de procédure civile. Prétendre pour la raison invoquée ici que l’on est en présence d’une décision ultra vire équivaudrait à déployer la lourde et désuète artillerie d’une conception envahissante de la « compétence » là où elle n’a plus sa place. Comme je l’ai déjà mentionné, c’est celle-là même que l’arrêt Vavilov a écartée. 

Ainsi, les questions de compétence continuent d’exister et elles doivent très généralement être tranchées à titre préliminaire, avant d’examiner le bien-fondé d’une décision administrative. Même si les questions de compétence sont désormais soumises à la norme de la décision raisonnable, il faut se garder de leur donner une portée trop large, de sorte que toute contestation d’une décision administrative puisse être qualifiée de question portant sur la compétence.

_________________________________________

[1] Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, par. 65.
[2] Id., par. 66.
[3] Ville de Québec c. Vidéotron ltée, 2022 QCCA 594

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