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The Superior Court Suspends the Application of Quebec’s Curfew to Persons in a Situation of Homelessness

The Superior Court Suspends the Application of Quebec’s Curfew to Persons in a Situation of Homelessness

The various measures adopted by the Government of Quebec in response to the COVID-19 pandemic have not, for the most part, been met with significant legal resistance (even if there has been some political resistance in the form of anti-mask protests). Certain parents have claimed the right to keep their children enrolled in schools while guaranteeing them remote learning; health care unions have fought for the right for their members to wear N-95 masks at work. But to my knowledge, the decrees by which the Government has controlled the pandemic have not otherwise been substantively challenged.

This was until the institution of an 8:00 pm curfew across the province on January 8, 2021 by Decree 2-2021 – the latest effort to clamp down on private gatherings that the Government believes to be driving COVID infections in Quebec.

Among other things, Decree 2-2021 adds to existing public health measures as follows:

29° il est interdit à toute personne, entre 20 heures et 5 heures, de se trouver hors de sa résidence ou de ce qui en tient lieu ou du terrain d’une telle résidence, à moins qu’elle démontre être hors de ce lieu :

  1. pour fournir une prestation de travail ou de services professionnels nécessaire à la continuité des activités ou des services qui ne sont pas visés par une suspension en vertu d’un décret ou d’un arrêté pris en vertu de l’article 123 de la Loi sur la santé publique (chapitre S-2.2), incluant le transport des biens nécessaires à la poursuite de ces activités ou services;
  2. pour obtenir, dans une pharmacie, des produits pharmaceutiques, hygiéniques ou sanitaires, ou un service professionnel;
  3. pour recevoir des services éducatifs d’un établissement de la formation générale des adultes et de la formation professionnelle ou des services d’enseignement d’un établissement universitaire, d’un collège institué en vertu de la Loi sur les collèges d’enseignement général et professionnel (chapitre C-29), d’un établissement d’enseignement privé qui dispense des services d’enseignement collégial ou de tout autre établissement qui dispense des services d’enseignement de niveau collégial ou universitaire;
  4. pour obtenir des soins ou des services requis par son état de santé;
  5. pour la réalisation d’un don de sang ou d’autres produits biologiques d’origine humaine à Héma-Québec;
  6. pour porter assistance à une personne dans le besoin, pour fournir un service ou un soutien à une personne pour des fins de sécurité, pour assurer la garde d’un enfant ou d’une personne vulnérable, pour visiter une personne en fin de vie ou encore pour un motif d’urgence;
  7. pour se conformer à un jugement rendu par un tribunal, pour répondre à une assignation pour comparaître devant un tribunal ou pour permettre l’exercice des droits de garde ou d’accès parentaux;
  8. pour prendre un autobus assurant un service interrégional ou interprovincial, un train ou un avion ou pour se rendre, à la suite de son trajet, à sa destination;
  9. pour obtenir, dans une station-service, un bien ou un service requis pour le bon fonctionnement d’un véhicule ou des denrées alimentaires, à l’exception des boissons alcooliques, mais uniquement dans le cadre de l’une des exceptions prévues aux sous-paragraphes a à h;
  10. pour les besoins de son chien, dans un rayon maximal d’un kilomètre autour de sa résidence ou de ce qui en tient lieu; k) pour accompagner une personne ayant besoin d’assistance dans l’une des situations autorisées en vertu des sous-paragraphes a à i;

Despite the seemingly lengthy list of exemptions from the curfew – including one for walking a pet dog – notably absent was any exemption for people in a situation of homelessness, who by definition do not have a residence to which to return between 8:00 p.m. and 5:00 a.m.

The lack of such an exemption was met with swift widespread criticism, which principally emphasized two likely problems stemming from the application of the curfew to people in a situation of homelessness: the likelihood of arbitrary application by the police of this measure (whose contravention is subject to the imposition of a fine that could run into the thousands of dollars); and the fact that forcing the homeless into shelters that are already overcrowded poses a risk to their physical and mental health.

Despite these criticisms, for several weeks, the Government maintained its position – Premier Legault going so far as to say that exempting the homeless from the curfew would encourage people to “pretend” to be homeless.

It was therefore not surprising (and certainly heartening!) that not long after the adoption of Decree 2-2021, the Clinique juridique itinérante, a legal clinic promoting access to justice for the homeless, the impoverished, and/or marginalized members of society, took legal action to exempt people in a situation of homelessness from the application of the curfew.

Because of the clear urgency of the situation, matters moved rapidly: on Friday, January 22, 2021 the Clinic filed proceedings challenging the validity of the application of section 29 of Decree 2-2021 to persons in a situation of homelessness and seeking a targeted stay of that section in its application to those persons, pending adjudication of the case on the merits. The matter was heard in Superior Court on Monday, January 25, 2021 and judgment was rendered on Tuesday, January 26, 2021: Clinique juridique itinérante c. Procureur général du Québec, 2021 QCCS 182.

The Honourable Chantal Masse, J.S.C., granted the stay. In brief but vivid reasons, she held that the underlying application raised serious constitutional issues:

[9]  VU que des questions sérieuses sont soulevées dans la demande en contrôle judiciaire modifiée, lors des débats à l’audience et dans les notes écrites soumises, parmi lesquelles, sans qu’il soit nécessaire de les examiner en détail à ce moment-ci ni d’examiner chacune des questions soulevées:

  • La mesure telle que libellée ne s’appliquerait pas aux personnes en situation d’itinérance, celles-ci n’ayant pas de résidence ou d’endroit en tenant lieu;
  • La mesure porterait atteinte aux droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne protégés par les chartes canadienne et québécoise des personnes en situation d’itinérance, et ce, de façon non justifiée ou contraire aux principes de la justice fondamentale;
  • La mesure aurait un effet discriminatoire et disproportionné sur les personnes en situation d’itinérance, et ce, de façon contraire au droit à l’égalité des personnes en situation d’itinérance tel que protégé par les chartes canadienne et québécoise;

Masse J. further found that the evidence clearly demonstrated that persons in a situation of homelessness would suffer irreparable harm if a partial stay of the Decree were not granted:

  • Ces personnes ont comme point commun d’être en situation d’itinérance, n’ayant pas de résidence ou de domicile fixe;
  • Plusieurs de ces personnes, lorsque la mesure contestée prend effet de 20 heures à 5 heures, cherchent à se cacher des policiers afin de ne pas recevoir de contravention ou de peur d’être interpellées et sont susceptibles de mettre leur santé et leur sécurité en danger dans les conditions hivernales actuelles;
  • Plusieurs de ces personnes craignent, pour des raisons objectives, de contracter le virus de la Covid-19 dans les refuges, ceux-ci étant bondés en cette période hivernale et ayant fait l’objet d’éclosions;
  • Plusieurs de ces personnes n’ont pas accès à ces refuges pour des raisons diverses, dont, les règles applicables dans les refuges, leur état d’intoxication ou d’ébriété trop avancé pour y être admises, l’absence de place dans ceux-ci ou le fait que des places libres sont dédiées à une clientèle spécifique, une décision spécifique des autorités administrant ces refuges les empêchant d’y avoir accès pendant une certaine période;
  • Plusieurs de ces personnes, même en ayant accès à un refuge, doivent en ressortir à toute heure en raison de problèmes de dépendance à l’alcool et/ou aux drogues, la consommation de ces substances y étant généralement interdite;
  • Plusieurs de ces personnes, même en ayant accès à un refuge, doivent aussi en ressortir à toute heure en raison de problèmes de santé mentale, étant incapables de demeurer dans des espaces densément habités tels que les refuges;
  • Plusieurs de ces personnes, comme la population en général, subissent une plus grande anxiété qu’habituellement, celle-ci étant exacerbée par les problèmes de santé mentale et de dépendance de certaines de celles-ci et pouvant donner lieu à des situations d’extrême angoisse. (para. 10)

Interestingly, the position of the Attorney General at the hearing was that Decree 2-2021 did not actually apply to people for whom access to a shelter was impossible (para. 11). The Court rejected that argument, noting that the evidence demonstrated that not only was this not how the curfew was being applied by police, “il est au surplus impossible à une personne en itinérance de savoir d’avance si les policiers vont considérer qu’il lui était impossible d’avoir accès à un refuge ou si ils exerceront leur discrétion de tolérer une infraction en sa faveur en ne lui remettant pas de constat d’infraction” (para. 12). This risk of arbitrary application and the total lack of legal certainty contributed to the irreparable harm experienced by the homeless because of the Decree.

So, in a very short span of time and in a very short judgment, the Court managed to capture the serious and real human impact that the Government’s new measure has had on an already marginalized group. A heartening result!

What is more, the Clinique’s swift action and Masse J.’s judgment together demonstrate that even in the midst of the unprecedented emergency created by the pandemic, and even in light of the significant deference generally awarded to government decisions made in such circumstances, litigants and courts still can and will act as a check against state action that imperils Charter rights.

Finally, a happy coda to this story: on January 27, 2021 the Government announced that in light of the Court’s decision, it would be modifying the Decree so as to exempt the homeless from the application of the curfew.

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