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Quand le non-respect des dispositions impératives régissant les ententes intermunicipales mène à un vide contractuel

Quand le non-respect des dispositions impératives régissant les ententes intermunicipales mène à un vide contractuel

Dans l’affaire Ville de Châteauguay c. Ville de Mercier[1], la Cour supérieure a été confrontée à un « vide contractuel » qui l’a poussée à faire preuve d’une certaine créativité, afin de pouvoir compenser la Ville de Châteauguay (« Châteauguay ») pour la desserte policière que son service de police a assurée à la Ville de Mercier (« Mercier ») pendant de nombreuses années.  

Les faits de cette affaire sont simples : en 2003, les parties ont conclu une entente intermunicipale en vertu de laquelle le Service de police de la ville de Châteauguay (« SPVC ») sera responsable d’assurer la desserte policière de Mercier pour une période de dix ans, soit jusqu’au 21 novembre 2013. Châteauguay informe Mercier, dans les délais prévus par la Loi, qu’elle n’a pas l’intention de renouveler cette entente, mais qu’elle est bien disposée à en négocier une nouvelle, considérant que l’entente qui était en vigueur à l’époque lui imposait un fardeau financier beaucoup trop onéreux.

À partir de ce moment, les deux villes peinent à trouver un terrain d’entente et leurs négociations s’avèrent éperdument infructueuses. Or, le SPVC continue, tout de même, à assurer la desserte policière à Mercier, et ce, jusqu’à ce que cette dernière mette sur pied son propre service de police, le 10 juillet 2017. Au cours de cette période, Mercier continue à verser à Châteauguay le montant forfaitaire qu’elle s’est engagée à payer en 2013.

C’est donc dans ce contexte que Châteauguay réclame à Mercier la somme de 6,2 M$, qui représente, selon elle, « la différence entre les sommes versées par Mercier de novembre 2013 à juillet 2017, et ce [qu’elle] considère être la juste valeur des services rendus aux citoyens de Mercier par le SPVC pendant cette période ». En effet, Châteauguay plaide qu’entre la fin de l’entente intermunicipale en 2013 et la prise en charge de la desserte policière par Mercier en 2017, les deux villes auraient conclu un contrat de service, tel que prévu à l’article 2098 du Code civil du Québec (« C.c.Q. »), en vertu duquel le SPVC fournit des services de police à Mercier en échange d’une somme d’argent indexée annuellement. Châteauguay plaide, également, que le fait que les parties ne soient pas parvenues à une entente quant au prix du service ne fait pas obstacle à ce raisonnement. En effet, le principe du quantum meruit s’appliquerait en l’espèce, d’autant plus que l’article 2106 C.c.Q. prévoit que le prix du service peut être déterminé par les usages ou la loi, ou encore d’après la valeur des travaux effectués ou des services rendus.

Pour sa part, Mercier plaide que l’entente qui était en vigueur jusqu’en 2013 a été maintenue, puisque les parties n’ont jamais réussi à négocier une nouvelle entente. Ainsi, le seul montant que Mercier devrait, dans les faits, à Châteauguay représenterait l’indexation du montant forfaitaire, selon la formule prévue à l’entente intermunicipale de 2003.

Le contrat de service n’est pas une option

L’honorable Serge Gaudet débute son analyse en étayant le cadre juridique, hautement restrictif, régissant les ententes intermunicipales. En effet, il existe uniquement trois types d’ententes intermunicipales qui permettent aux municipalités de se regrouper en vue de fournir et de recevoir des services et qui sont strictement balisées par la loi. L’article 468 de la Loi sur les cités et villes[2] permet expressément la conclusion d’ententes entre municipalités « quelle que soit la loi qui les régit, relativement à tout ou partie d’un domaine de leur compétence ». Or, en vertu de l’article 468.7 de la Loi sur les cités et villes[3], une entente intermunicipale doit impérativement suivre l’un des trois modes de fonctionnement suivant :

1° la fourniture de services par l’une des municipalités parties à l’entente;
2° la délégation d’une compétence, à l’exception de celles de faire des règlements et d’imposer des taxes d’une municipalité à une autre;
3° la régie intermunicipale.

Le tribunal réitère que cette énumération est exhaustive et que les municipalités doivent se conformer à l’un ou l’autre de ces modes fonctionnement lorsqu’elles contractent entre elles. Ainsi, bien que l’argument du contrat de service, invoqué par Châteauguay, puisse sembler à première vue bien fondé, il est contraire aux dispositions impératives de la Loi.

En effet, le juge explique que les concepts de contrat de service et d’entente intermunicipale diffèrent diamétralement, en ce qu’une entente intermunicipale permet, notamment, d’opérer un partage des coûts de services municipaux utilisés en commun, tel que prévu aux articles 468.4 à 468.6 de la Loi sur les cités et villes[4] :

[68] Même lorsqu’il s’agit d’une municipalité qui fournit ses services municipaux à une autre, ce qui est l’un des modes de fonctionnement admis, la loi établit clairement qu’il doit y avoir partage des coûts du service municipal en question. Ce partage de coûts prend la forme d’une contribution financière de chacune des municipalités qui doit comprendre à la fois les dépenses en immobilisation et le coût d’exploitation ou d’opération du service. En outre, la loi précise que la répartition des coûts d’exploitation ou d’opération doit se faire en fonction de la consommation réelle de chacune des municipalités, sauf lorsque ce critère n’est pas compatible avec ce qui fait l’objet de l’entente. Enfin, l’entente doit comprendre ce qu’il advient des actifs et du passif lorsqu’elle prend fin, ce qui est la conséquence logique du fait que la contribution financière des municipalités doit inclure une répartition des dépenses en immobilisation relatives au service en question.

[69] Ces dispositions, tant par leur substance que par le langage utilisé, réfèrent clairement au partage des coûts d’un service municipal mis en commun, ce qui n’est pas la même chose que l’engagement de payer un prix en échange d’un service.

[références omises]

De plus, le juge ajoute que même si les deux villes avaient effectivement eu l’intention de conclure un contrat de service au sens du Code civil, elles n’auraient pas pu, puisqu’elles ne possèdent pas la capacité de le faire. En effet, un partage du service de police d’une municipalité ne peut se faire qu’au moyen d’une régie intermunicipale à qui la gestion du service de police est confiée ou au moyen d’une entente par laquelle une municipalité fait bénéficier une autre de son service de police[5]. Un contrat qui ne se conforme pas à l’un de ces modes de fonctionnement serait ainsi nul de nullité absolue puisque les municipalités « n’ont que les pouvoirs que la loi leur accorde »[6] :

[75] On voit ainsi que la seule façon prévue à la loi pour qu’une municipalité puisse faire bénéficier une autre de son service de police passe par la conclusion d’une entente intermunicipale, laquelle obéit à des conditions qui dépassent largement le cadre d’un simple contrat de service. Une municipalité ne peut donc pas conclure un contrat de service pour la fourniture de ses services de police, car cela irait à l’encontre des dispositions impératives, tant de la Loi sur la police que de la Loi sur les cités et villes, lesquelles prévoient la mise sur pied d’un partage de services policiers et non pas seulement la fourniture d’un service moyennant un prix. Bref, si elles peuvent partager certains services municipaux, incluant les services de leur corps de police, les municipalités du Québec n’ont pas la capacité d’offrir leurs services de police à des tiers (fût-ce une autre municipalité) moyennant un prix que ce dernier s’engage à verser.

[76] En effet, en tant que personnes morales de droit public, les municipalités sont assujetties à la doctrine de l’ultra vires et ne peuvent agir que selon les pouvoirs qui leur sont explicitement ou implicitement conférés par les lois qui les régissent. À la lumière de ce qui précède, on doit considérer comme étant nul de nullité absolue le contrat par lequel une municipalité s’engagerait à fournir à une autre les services de son corps de police en dehors du cadre prévu à la Loi sur la police et de la Loi des cités et villes.

[références omises]

Le tribunal conclut donc que les dispositions du Code civil régissant les contrats de service ne s’appliquent pas en l’espèce.

Cette analyse des articles 468 et suivants de la Loi sur les cités et villes et du caractère exhaustif des modes de fonctionnement des ententes intermunicipales est très pertinente considérant qu’il existe très peu de jurisprudence récente sur cette question. De plus, il s’agit d’une application concrète des principes énoncés par le ministère des Affaires municipales et de l’organisation du territoire (« MAMOT ») dans son guide intitulé « La mise en commun en milieu municipal : Guide pour l’élaboration des ententes intermunicipales ».

L’entente intermunicipale par tolérance : un concept fictif

D’autre part, la Cour écarte la position de Mercier à l’effet que l’entente de 2003 aurait été reconduite ou maintenue en vigueur par les parties pendant la période transitoire. Tout d’abord, le juge explique que l’avis de non-renouvellement, communiqué par Châteauguay à Mercier durant les délais prévus par la loi, empêche la reconduction tacite du contrat en cause.

Ensuite, la Cour fait une analogie fort intéressante entre l’argument de Mercier et la notion de bail par tolérance prévue à l’article 1853 du C.c.Q. :

[86] On peut ici raisonner par analogie avec la situation où les parties à un bail commercial entreprennent des négociations pour la conclusion d’un nouvel accord, et que, pendant ces négociations, le locataire reste sur place et continue de verser le loyer selon les modalités de l’ancien contrat. Il y a alors, non pas reconduction de l’ancien bail pendant les négociations, mais plutôt création d’un bail par tolérance dont les conditions seront établies par la loi, et non pas par les dispositions de l’ancien contrat qui a définitivement cessé de produire ses effets.

Or, la Cour conclut qu’un tel raisonnement par analogie n’est d’aucun secours à Mercier, puisque la notion d’« entente intermunicipale par tolérance » n’est simplement pas prévue dans la loi.

L’enrichissement injustifié : la solution qui s’imposait

Après avoir rejeté les arguments des deux villes, le tribunal conclut, tout de même, que les services fournis par Châteauguay à Mercier dépassent largement la valeur que cette dernière lui a versée durant la période transitoire. Pour remédier à cette situation, le tribunal se tourne vers l’enrichissement injustifié et fonde son raisonnement sur les articles 1493 et suivants du C.c.Q. Il énonce les critères d’application de ce recours et leur application en l’espèce comme suit :

[97] Ainsi, pour qu’une personne puisse disposer d’un recours en enrichissement injustifié contre une autre, il faut : 1) un enrichissement du défendeur qui subsiste au jour de la demande; 2) un appauvrissement du demandeur ; 3) une corrélation entre les deux ; et 4) l’absence de justification à l’enrichissement du défendeur ou à l’appauvrissement du demandeur. […]

[101] Par ailleurs, il y a une corrélation évidente entre l’enrichissement de Mercier et l’appauvrissement de Châteauguay : Mercier s’est enrichie parce que le service de police de Châteauguay a assuré sa desserte policière pendant la période transitoire et cette dernière s’est appauvrie parce qu’elle a eu à assumer les coûts de la couverture policière du territoire de Mercier pendant ce temps.

[102] Enfin, il n’existe aucune justification à l’enrichissement ou à l’appauvrissement.

[références omises]

Suivant ce raisonnement, la Cour conclut que, tout au long de la période transitoire, l’appauvrissement de Châteauguay a été inférieur à l’enrichissement de Mercier. Ainsi, la Cour accorde un montant de 3 401 256 $ à Châteauguay représentant son appauvrissement durant la période transitoire, en déduisant les montants versés par Mercier durant cette période.

____________________________________________

[1] 2019 QCCS 2324
[2] Il est à noter que l’article 569 du Code municipal prévoit une disposition analogue
[3] Article 576 du Code municipal
[4] Articles 573 à 575 du Code municipal
[5] Article 468.7 de la Loi sur les cités et villes et article 71 (1) de la Loi sur la police
[6] Jean HÉTU et Yvon DUPLESSIS, Droit municipal – Principes généraux et contentieux, Wolters Kluwer, 2019, chapitre 1, par. 1.40.

 

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