Obligation de divulgation des intérêts pécuniaires des élus municipaux : la Cour d’appel en restreint son étendue

Dans ce litige opposant la Ville de Châteauguay (la « Ville ») et Michel Gendron, conseiller municipal de la Ville, les tribunaux ont dû se prononcer sur l’étendue de l’obligation de divulgation prévue à l’article 357 de la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités[1] (la « Loi »).

L’article au cœur du litige se lit ainsi :

357. Tout membre du conseil d’une municipalité doit, dans les 60 jours qui suivent la proclamation de son élection, déposer devant le conseil une déclaration écrite mentionnant l’existence des intérêts pécuniaires qu’il a dans des immeubles situés sur le territoire de la municipalité et de la municipalité régionale de comté ou de la communauté métropolitaine au conseil de laquelle siège le maire de la municipalité et dans des personnes morales, des sociétés et des entreprises susceptibles d’avoir des marchés avec la municipalité ou avec tout organisme municipal dont le membre fait partie.

(…)

Comme il est bien souvent le cas, les faits de cette affaire sont simples : M. Gendron a été élu conseiller municipal de la Ville en novembre 2009. Il a par la suite été réélu en novembre 2013.

Au cours de son premier mandat, en janvier 2012, M. Gendron incorpore la société par actions Gestion Mike Gendron inc. (« Gestion Gendron ») dont il est l’unique administrateur et actionnaire. En 2013, Gestion Gendron devient copropriétaire de deux immeubles qui seraient, si M. Gendron en était le propriétaire, visés par l’article 357 de la Loi (les « Immeubles »).

En novembre 2013, à la suite de sa réélection, M. Gendron dépose sa déclaration d’intérêts pécuniaires dans laquelle il divulgue ses intérêts pécuniaires dans Gestion Gendron, sans toutefois mentionner les Immeubles que Gestion Gendron possède sur le territoire de la municipalité. Une déclaration annuelle similaire est déposée par M. Gendron en 2014 et en 2015.

La Ville tente à multiples reprises de convaincre M. Gendron de modifier sa déclaration afin d’y inclure ses intérêts dans les deux Immeubles, en vain. C’est alors que la Ville décide de saisir les tribunaux et dépose une demande de déclaration d’inhabilité.

Le juge de première instance, l’honorable Mark G. Peacock, rejette la demande introductive d’instance de la Ville pour déclarer M. Gendron inhabile. Toutefois, il détermine que les déclarations d’intérêts pécuniaires de M. Gendron sont incomplètes et lui ordonne de déposer des déclarations conformes qui font état de ses intérêts pécuniaires dans les immeubles. L’honorable Mark G. Peacock adopte ainsi une approche conciliante, n’allant pas jusqu’à la sévère sanction d’inhabilité réclamée par la Ville.

M. Gendron se pourvoit cependant contre ce jugement. La question alors soumise à la Cour d’appel est la suivante : un élu doit-il déclarer les immeubles appartenant à une société dont il est l’unique actionnaire et administrateur?

La Cour d’appel, dans l’arrêt divisé Gendron c. Ville de Châteauguay[2], accueille l’appel de M. Gendron et infirme en partie le jugement de première instance. La Cour d’appel rejette ainsi la demande introductive d’instance de la Ville, sans requérir de M. Gendron qu’il dépose de nouvelles déclarations d’intérêts pécuniaires. Pour sa part, l’honorable Claudine Roy, qui signe la dissidence, aurait rejeté l’appel.

L’honorable Claudine Roy adopte essentiellement l’approche du juge de première instance et se penche plus particulièrement sur l’interprétation des mots « l’existence des intérêts pécuniaires qu’il a dans des immeubles » qui se retrouvent à l’article 357 de la Loi.

Selon l’honorable Claudine Roy :

[27] Les mots « intérêt » et « pécuniaire » sont des mots d’usage courant. Selon les dictionnaires, on peut résumer le concept comme étant un avantage direct ou indirect appréciable en argent ou sous une autre forme de gain patrimonial[4]. Il n’est pas utile ici de reprendre en détail ces définitions qui ajoutent peu au débat. Il suffit de dire que le sens ordinaire des mots permet de soutenir que les termes visent la situation de M. Gendron selon le syllogisme utilisé par le juge au paragraphe 24 de son jugement :

[24] Le raisonnement suivant nous permet de mieux cerner la situation de M. Gendron :

• M. Gendron possède des actions dans la société Gestion Mike Gendron Inc.;
• Ces actions ont une valeur pécuniaire (voir les déclarations de M. Gendron);
• La valeur pécuniaire des actions a un lien avec la valeur de la société qui à son tour a un lien avec la valeur des immeubles dont la société est propriétaire;
• Ainsi, M. Gendron a un intérêt pécuniaire dans les immeubles détenus par la société gestion Mike Gendron Inc.

[28] La notion d’« intérêt pécuniaire » a été interprétée largement en jurisprudence. Par exemple, les démembrements du droit de propriété (usufruit, usage, servitudes et emphytéose)[5] de même qu’une hypothèque ont été considérés comme des « intérêts pécuniaires » dans des immeubles[6]. Pareillement, un élu municipal qui cautionne les obligations assumées par son épouse propriétaire d’un immeuble a également été considéré comme ayant un intérêt pécuniaire dans un immeuble[7].

[29] Le législateur exige que la déclaration écrite mentionne les « intérêts pécuniaires » de l’élu dans des immeubles et non seulement la divulgation des immeubles dont l’élu est propriétaire.

L’honorable Claudine Roy considère également l’article 357 de la Loi dans son contexte global. Elle rejette notamment l’argument de M. Gendron qui invite la Cour à faire une distinction entre l’interprétation de l’article 357 et l’article 361 de la Loi. Selon elle, les articles 357 et 361 de la Loi sont le miroir l’une de l’autre : alors que l’article 357 impose une obligation de divulgation, l’article 361 impose une prohibition de participer aux délibérations du conseil municipal lorsque l’élu a « directement ou indirectement un intérêt pécuniaire particulier » dans une question.

Après une revue de la jurisprudence applicable, l’honorable Claudine Roy considère que cette jurisprudence, bien que ne tranchant pas la question de manière définitive, pointe tout de même dans la direction d’une obligation de divulgation étendue.

Elle fait également état de l’objectif du législateur qui vise la transparence eu égard à la prise de décisions municipales et souligne avec justesse que restreindre l’obligation de divulgation comme le demande M. Gendron serait permettre aux élus de contourner l’article 357 de la Loi.

Pour les motifs de l’honorable France Thibault, auxquels souscrit l’honorable Claude C. Gagnon, la majorité accueille l’appel. Selon la majorité, les déclarations de M. Gendron sont conformes aux exigences imposées par l’article 357.

L’honorable France Thibault entame son analyse avec un argument de texte et rejette le raisonnement par syllogisme adopté par le juge de première instance, et repris par l’honorable Claudine Roy.

D’autre part, et contrairement à la dissidence, elle retient l’argument de M. Gendron et reconnaît une distinction entre la portée des intérêts pécuniaires dont il est question aux articles 357 et 361 de la Loi. À cet effet, elle conclut que l’article 361 est plus exigeant et crée une obligation plus étendue que celle se retrouvant à l’article 357.

Par ailleurs, l’honorable France Thibault analyse la même jurisprudence que celle citée par la dissidence. Sur la base de la distinction qu’elle vient de reconnaître entre les articles 357 et 361 de la Loi, elle conclut que cette jurisprudence soutient plutôt la position de M. Gendron et l’étendue restreinte de l’obligation de divulgation de l’article 357.

De plus, elle fait état des difficultés réelles et sérieuses que les élus rencontreraient si l’obligation de déposer la déclaration prévue à l’article 357 s’étendait aux immeubles détenus par des sociétés commerciales dont le conseiller municipal est actionnaire.

Néanmoins, elle reconnaît l’échappatoire susceptible de diluer l’objectif poursuivi par le législateur que souligne sa collègue dans la dissidence. L’honorable France Thibault, en vertu des pouvoirs limités des tribunaux, dispose cependant autrement de cette problématique :

[83] Au surplus, le constat, dans un texte de la Loi, d’une échappatoire susceptible de diluer l’objectif de transparence poursuivi par le législateur autorise la Cour à souligner, voire même à dénoncer cette lacune, mais il ne saurait, en aucun cas, justifier une modification de la disposition visée afin de colmater la brèche. Il y a lieu d’inférer de l’inaction du législateur à cet égard que l’article 357 de la Loi rejoint l’objectif poursuivi par son adoption.

Il restera à voir si le législateur saisira la balle au bond ou si l’article 357 de la Loi demeurera inchangé.

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[1] RLRQ, c. E-2.2.
[2] 2018 QCCA 1358.