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Compétences des tribunaux canadiens : le pouvoir des cours supérieures provinciales de statuer sur la légalité de règlements fédéraux

Compétences des tribunaux canadiens : le pouvoir des cours supérieures provinciales de statuer sur la légalité de règlements fédéraux

Dans l’affaire Strickland c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 37 (CanLII), la Cour Suprême du Canada traite des compétences des cours supérieures provinciales et des cours fédérales de déclarer illégale un règlement fédéral par des moyens de droit administratif.

Dans cette affaire, les appelants ont intenté devant la Cour fédérale une demande de contrôle judiciaire en vue de faire déclarer les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants (« Lignes directrices ») invalides au motif qu’elles ne remplissent pas les critères prescrits par la Loi sur le divorce. Plus précisément, les appelants ont attaqué la décision du gouverneur en conseil d’avoir adopté des Lignes directrices non conformes au par. 26.1 de la Loi sur le divorce, lequel prévoit que ces lignes directrices doivent être « fondées sur le principe que l’obligation financière de subvenir aux besoins des enfants à charge est commune aux époux et qu’elle est répartie entre eux selon leurs ressources respectives permettant de remplir cette obligation ».

La juge Gleason de la Cour fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire puisque non seulement les cours supérieures provinciales avaient compétence de se prononcer sur la validité des Lignes directrices, mais qu’elles étaient mieux à même de le faire, vu le rôle plutôt accessoire des cours fédérales en matière de divorce et de pensions alimentaires pour enfants. La Cour d’appel fédérale a confirmé cette décision. 

Devant la Cour suprême, les appelants ont prétendu que les cours fédérales ont erré en rejetant leur demande de contrôle judiciaire, puisqu’en vertu de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, la Cour fédérale a compétence exclusive pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral, tel que le gouverneur en conseil. Vu que ce remède de droit public ne peut être obtenu que devant les cours fédérales, la Cour fédérale ne pouvait rejeter la demande au motif qu’une cour supérieure provinciale serait un tribunal plus approprié.

Le juge Cromwell, écrivant les motifs de jugement, voit deux questions en litige :

[8] …

1.      Les cours supérieures provinciales ont elles compétence pour statuer sur la validité des Lignes directrices?

2.      Le cas échéant, les cours fédérales ont elles quand même commis une erreur en refusant d’instruire la demande de contrôle judiciaire sur le fond?

En réponse à la première question, le juge Cromwell passe en revue la décision Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., 2010 CSC 62 et ses deux décisions connexes[1]. Elle conclut :

[33]    La jurisprudence de la Cour, que je viens tout juste d’examiner, appuie le principe selon lequel les cours supérieures provinciales peuvent, dans les instances dont elles sont dûment saisies, statuer sur la légalité de la conduite des offices fédéraux si elles doivent le faire pour trancher les allégations qui y sont formulées. Ainsi, dans une instance en droit de la famille dont elles sont dûment saisies, les cours supérieures provinciales peuvent décider que les Lignes directrices sont ultra vires et refuser de les appliquer si cela est nécessaire pour trancher les questions qui leur sont soumises. Il s’ensuit que la thèse contraire avancée par les appelants à cet égard doit être rejetée et que la prémisse sur laquelle reposent les décisions des cours fédérales de décliner compétence était fondée.

Il faut bien comprendre ici la distinction entre le pouvoir de « statuer sur la légalité » et le pouvoir de « déclarer illégale » un règlement fédéral, puisque seul ce dernier a l’effet d’invalider le règlement et permet une telle déclaration dans le dispositif de la décision.

Pour la deuxième question, le juge Cromwell confirme la décision des cours fédérales et passe en revue les critères pertinents dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire pour donner droit à une demande de contrôle judiciaire. Il note entre autres qu’il s’agit d’une analyse de type de la prépondérance des inconvénients :

[42] Ces arrêts énoncent un certain nombre de considérations pertinentes pour décider s’il existe un autre recours ou tribunal approprié qui justifierait le refus discrétionnaire d’entendre une demande de contrôle judiciaire, notamment la commodité de l’autre recours, la nature de l’erreur alléguée, la nature de l’autre tribunal qui pourrait statuer sur la question et sa faculté d’accorder une réparation, l’existence d’un recours adéquat et efficace devant le tribunal déjà saisi du litige, la célérité, l’expertise relative de l’autre décideur, l’utilisation économique des ressources judiciaires et les coûts : Matsqui, par. 37; C.B. Powell Limited c. Canada (Agence des services frontaliers), 2010 CAF 61, [2011] 2 R.C.F. 332, par. 31; Mullan, p. 430 431; Brown et Evans, thèmes 3:2110 et 3:2330; Harelkin, p. 588. Pour qu’une autre réparation ou un autre tribunal soit adéquat, il n’est pas nécessaire que la procédure ou la réparation soit identique à celle que permet d’obtenir le contrôle judiciaire. Comme le disent Brown et Evans [TRADUCTION] « dans chaque cas, la cour de révision applique le même critère fondamental : l’autre recours permet il en toutes circonstances de trancher le grief du demandeur? » : thème 3:2110 (je souligne).

[43] La liste des facteurs pertinents n’est pas limitée, car il appartient aux cours de justice de les cerner et de les soupeser dans le contexte d’une affaire donnée : Matsqui, par. 36 37, citant Canada (Vérificateur général), p. 96. Il ne s’agit donc pas, pour déterminer s’il existe un autre recours approprié, de suivre une liste de vérification axée sur les similitudes et les différences entre les recours potentiels. L’examen auquel il faut se livrer est encore plus poussé. La cour doit tenir compte non seulement de l’autre recours disponible, mais aussi de la pertinence et du caractère opportun du contrôle judiciaire dans les circonstances. Bref, la question ne consiste pas simplement à décider si quelqu’autre recours est adéquat, mais également s’il convient de recourir au contrôle judiciaire. En définitive, cela requiert une analyse du type de la prépondérance des inconvénients : Khosa, par. 36; TeleZone, par. 56. Comme l’a dit le juge en chef Dickson au nom de la Cour : « Se demander si l’autre recours disponible est approprié équivaut à examiner l’opportunité d’exercer le pouvoir discrétionnaire d’accorder le contrôle judiciaire recherché. C’est aux tribunaux qu’il appartient d’identifier et de mettre en équilibre les facteurs applicables. . . »  (Canada (Vérificateur général), p. 96).

[44] Cette mise en balance devrait prendre en compte les objectifs et les considérations de principe qui sous tendent le régime législatif en cause : voir, p. ex., Matsqui, par. 41–46; Harelkin, p. 595. David Mullan a bien saisi la portée de l’analyse :

[…]

[45] Les facteurs dont il faut tenir compte dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire ne sauraient être réduits à une liste de contrôle ou à un énoncé de règles générales. Tous les facteurs pertinents, situés dans le contexte de l’affaire en cause, doivent être pris en considération.

En appliquant ces facteurs, la Cour suprême confirme la décision de la Cour fédérale et de la Cour d’appel fédérale :

[46] La Cour fédérale a exercé son pouvoir discrétionnaire de ne pas instruire la demande de contrôle judiciaire parce que le législateur a accordé aux cours supérieures provinciales une compétence presque exclusive à l’égard de la Loi sur le divorce, et qu’en raison de leur expertise dans le domaine des pensions alimentaires pour enfants, ces cours sont « mieux placée[s] » que la Cour fédérale pour statuer sur la validité des Lignes directrices : par. 61. La Cour d’appel fédérale a adopté essentiellement ce raisonnement et l’a étoffé en précisant que les cours d’appel « bénéficieraient grandement de l’expérience pratique qu’ont les cours supérieures des provinces dans ces affaires et des arguments supplémentaires invoqués par l’époux qui demande la pension alimentaire pour enfant ainsi que ceux avancés par le PGC s’il décide d’intervenir » : par. 16. Ces considérations touchent davantage au caractère inopportun d’un contrôle judiciaire en Cour fédérale dans la présente affaire qu’à la simple question de savoir s’il est possible pour les appelants d’obtenir ailleurs une réparation comparable à celle qu’ils demandent. À mon avis, il est manifestement inapproprié en l’espèce de s’adresser à la Cour fédérale par voie de contrôle judiciaire et cette cour a raisonnablement exercé son pouvoir discrétionnaire de ne pas procéder au contrôle judiciaire.

Les juges Abella et Wagner ont rédigé des motifs conjoints concordants. Ils apportent une mise en garde selon laquelle il ne faudrait pas lire les motifs de la majorité comme une opinion définitive de la Cour suprême voulant que les cours supérieures provinciales ne puissent pas déclarer des règlements fédéraux invalides par des moyens de droit administratif. Ils expliquent que toute limitation de la compétence des cours supérieures provinciales doit être énoncée expressément en termes clairs dans la loi. Selon eux « il serait possible de soutenir que l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales  « ne dépossède pas clairement et sans équivoque les cours supérieures provinciales de leur pouvoir de déclarer invalide pour des moyens de droit administratif ».

Bien qu’il garde l’esprit ouvert aux points soulevés par les juges concordants vu qu’ils n’ont pas été débattu devant la Cour, le juge Cromwell se dit ne pas partager les mêmes préoccupations. Au contraire, selon lui, la Cour suprême aurait déjà reconnu que la Cour fédérale possède la compétence exclusive en première instance décrite à l’art. 18 de la Loi sur les Cours fédérales[2].

Il semble donc que le débat est ouvert, à nouveau peut-être, à savoir si le texte de l’art.18 de la Loi sur les Cours fédérales, est suffisamment clair pour chasser la compétence des cours supérieures provinciales de rendre des décisions déclaratoires dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire à l’encontre d’un office fédéral. Je termine en citant un passage pertinent de l’art. 18 :

18. (1) Sous réserve de l’article 28, la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour :

a)      décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;

[1] Canada (Procureur général) c. McArthur, 2010 CSC 63; Agence canadienne d’inspection des aliments c. Institut professionnel de la fonction publique du Canada, 2010 CSC 66.
[2] Conseil canadien des relations du travail c. Paul L’Anglais Inc. et autre, [1983] 1 RCS 147, p.153-154 et 162.

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